二、起诉难的原因分析
关于起诉难的原因，以往的观察和研究结论大体上指出以下几点：1.在司法上没有确立“司法最终解决”的观念；2.在起诉条件方面规定过于严格，混淆了实体要件与起诉要件，法院在审查起诉阶段便开始了对实体要件的审查；3.法官对起诉条件的理解过于教条、僵化；4.对当事人的诉权重视不够；5.片面强调结案率，以至形成以能否结案决定能否立案的所谓“不结不立”的情形。[6]如前所述，起诉难有多重涵义，相应地其原因也就有所不同，因此，泛泛地谈起诉难问题并挖掘其原因难以做到有的放矢。且以往的分析尚欠深度，没有挖掘问题的深层原因，也就谈不上进一步的分析。
从笔者对起诉难各种情形的分析来看，起诉难的一个重要方面即在于前述“合法性限制”。因此问题就转化为，为何当事人的起诉符合民事诉讼法和司法解释的要求，但根据司法政策和法院对社会因素的考量却要予以限制？对于这一原因的分析，虽然有学者指出是因为没有确立“司法最终解决原则”，但却没有进一步的分析说明，不能不说是一个遗憾。[7]
由于这一问题与司法政策的调整直接关联，因此需要从法院的司法政策考量着手。在行使民事审判权方面，法院的司法政策措施在动态上基本体现出限制性和消极性，即司法政策总是在民事诉讼法和相关司法解释的条件范围内对案件的受理予以限制，这种限制总是针对某些具体案件或某个类型的案件，在某一特殊期间也会对案件的受理进行总量控制。例如，关于非法集资案件、上市公司虚假信息侵权纠纷案件、涉及“三线企业”的纠纷案件、采矿权纠纷案件、小产权纠纷案件、土地使用权纠纷案件、破产纠纷案件、毒奶粉侵权纠纷案件、自然灾害如地震所引发的赔偿案件以及涉及敏感的社会、政治、经济问题的案件等，法院都会严格限制对案件的受理。[8]对于这些涉及敏感问题的案件，法院根据社会时期和形势的不同，其相应的司法对策也有所不同。从比较法的角度看，我国司法中对案件受理的这种政策性调整极具“中国特色”。
政策性限制的典型实例即因上市公司虚假陈述所导致的证券侵权纠纷案件。我国法院对此类案件的处理经历了从驳回起诉（2001年9月20日前）、暂不受理（2001年9月21日一2002年1月14日）、有条件受理（2002年1月15日一2003年1月31日）到进一步扩大受理（2003年2月1日以后）四个阶段。在2001年前，尽管按照民事诉讼法的规定这类案件完全应当受理，实体法上也没有障碍，但法院根据当时的情况却不予受理，理由是法院还缺乏审理这类案件的经验。此后，最高人民法院又将政策调整为暂不受理、有条件受理和进一步扩大受理。政策性调整的另一个典型实例就是前述含三聚氰胺的奶粉导致消费者受侵害的案件。就涉及三聚氰胺奶粉侵权的个案来看，尽管完全符合起诉条件，但法院迟迟不予受理。2009年3月初，最高人民法院常务副院长沈德咏表示，法院已做好准备，随时会依法受理索赔的民事诉讼案件。正是在这一表态以后，才有了石家庄市新华区人民法院对毒奶粉侵权纠纷案件的第一次受理。
对于这些案件不予受理或予以冷处理，显然不是因为“经验不足”或“没有做好准备”。经验从来都是经历之后的积累，对于任何一个新型的案件，法院都可能缺乏经验，但不可能不受理、不裁判。“没有经验”和“没有做好准备”不过是一种司法策略性上的托辞。从这两个案件来看，法院需要等待，等待政府或政府有关部门的政策处理。在上市公司虚假陈述所导致的证券侵权纠纷案件中，法院需要等待国务院、证监会等有关机关的处理意见。这些机构要考虑和评估如果通过司法解决这类纠纷，会造成什么样的社会影响，对中国的经济发展、上市公司的运营、股市波动以及股民利益、心态会产生什么样的影响，要考虑股民在法律上维权给政府所造成的社会压力。在三聚氰胺奶粉侵权案件中，法院同样要等待，各级法院要等待政府的解决方案。没有政府的表态、没有政府的解决方案，法院就不可能受理这些案件并作出裁判，法院所要做的是配合政府处理好纠纷，维持社会的安定。这就引出了一个从法理上看颇有些怪异的问题：在法理上，法院依据消费者权益保护法、民法通则以及相关的实体法便可以作出裁决，对于一个法律争议案件，法院依法审理、裁判便是，与政府的处理没有任何关系，为何要以政府的态度和解决方案为前提呢？各级法院为何不能依据现有法律独立进行审理并作出裁判呢？
