起诉难：一个中国问题的思索
张卫平
【摘要】我国起诉难问题主要源于我国特有的一种超法律规范的司法政策限制。这种司法政策限制主要是基于我国的现实状况、实质正义优先、传统意识以及治理习惯等因素。但这种调整以牺牲法律和司法的权威性以及法律的普遍性为代价，不利于我国的法治建设。在我国从传统法治转向现代法治的过程中，随着法律调整范围的扩大和法律体系的完善，这种政策性调整的适用应当逐步加以限制以至最终取消。
【关键词】民事诉讼；起诉；受理；司法政策
【全文】
“起诉难”的说法，按照一般约定俗成，多使用于民事诉讼的语境之中，尽管在行政诉讼案件和刑事诉讼的自诉案件中也有起诉的问题。在民事司法领域历来有“三难”的说法，即起诉难、再审难和执行难，不少人认为“三难”问题集中反映了广义民事诉讼中“始”与“终”即一头一尾两个阶段的主要病灶。“三难”问题几乎是伴随着改革开放后民事诉讼法的实施而出现和存在的。在笔者看来，“三难”问题虽然发生在司法的不同的阶段，但实际上却在某种程度上反映了我国司法的相同问题，是典型的“中国问题”，如起诉难和再审难就更多地反映了裁判机关在民事诉讼中所面临的困境与尴尬。因此，对起诉难问题进行考察与分析，可能有助于充分认识民事诉讼起诉制度的实然与应然，有利于了解起诉难问题存在的制度环境和社会因素。同时，对起诉难原因的分析也可以用来间接解读再审难甚至执行难的部分原因。
起诉难问题已经议论了许多年，在人们的印象中似乎已成为老大难问题。一些人对起诉难的原因进行了分析，也给出了旨在化解起诉难的“药方”，其中也不乏洞见。但笔者依然认为，这些议论似乎还没有真正揭示起诉难发生和存在的基本原因，不少议论仍然停留于感性或表象的描述。人们对于起诉难的内涵也没有予以深究，便将之作为一种当然的命题进行论证，因此难免无的放矢、隔靴搔痒。
笔者也曾撰文讨论过起诉难问题，[1]认为现行民事诉讼法关于起诉条件的设置存在“高阶化”的问题，指出这一问题的实质是人们在制度设计时将实体判决要件等同于起诉条件以及诉讼开始的条件。实体判决要件的审理本应在诉讼开始后的程序中进行，而我国现行制度却将实体判决要件的审理置于诉讼开始前，使其成为一种“诉讼前程序”，导致了理论和制度上的混乱和矛盾，也导致了起诉难的发生。文章认为，应当将起诉条件与实体判决要件予以剥离，改革起诉制度，实现起诉和诉讼开始的“低阶化”，将实体判决要件（诉讼要件）的审理纳入诉讼程序，由此化解起诉难。该文采规范分析的视角，即从民事诉讼的一般原理、诉权的行使以及应然的司法体制和司法环境出发对现行起诉制度予以反思。但是，有人指出这些论述过于理想化和超前，是从制度原理自然推出的某些结论，而文中关于取消立案庭的政策建议，更是引起轩然大波。
对制度问题的分析可以归为两大类：一类是规范分析，即基于事物的应然和某种价值前提所进行的推论；另一类是实证分析，即考察事物是什么，是对事物的实然状态的描述和生成原因的分析。实证分析有助于了解问题产生的社会环境和现实，发现问题存在的机理，这也往往是规范分析容易忽略和忽视的。从整体上讲，只有了解问题发生和存在的环境因素，才能判断为实现应然的建构所需要进行的作业并预测实现应然状态的可能性。基于此，为了弥补该文实证分析的不足，本文试图从实证分析以及民事诉讼制度之外的秩序或制度视角探究起诉难问题，解析其实质所在，并在此基础进行法理上的规范分析。
一、起诉难的涵义分析
“起诉难”的说法经常见诸报端和论文之中，但就笔者所收集到的公开发表的文章来看，几乎没有人对起诉难的涵义进行细致的分析和界定，似乎起诉难是一个众所周知的事实。其实，起诉难在涵义上是需要加以认真分析和界定的，否则就难以解析起诉难的真正原因。
就字面涵义而言，起诉难当然是指提起诉讼困难。不过起诉难显然不只是一方行为的结果状态，它更多地是当事人和法院之间相互作用发生的结果状态。起诉作为一种当事人向法院递交起诉状的单方行为，如果没有法院的相应反应和作用是不会发生所谓难易问题的。人们实际上是从不同的层面来感受起诉难的。其一，是指当事人提起诉讼，即向法院递交诉状至法院认可起诉这一过程的不便、复杂、繁琐等（对起诉状的反复更正、补充，对起诉审查的长时间等待等）所引发的人们的心理感受；其二，是指尽管当事人提起了诉讼，而且也自认为符合起诉的条件，但诉讼却难以进入实质审理阶段的情形。如果说前一层面是形式上的，则后一层面就是实质上的。从舆论所报道的情形来看，起诉难反映的主要是第二层面的涵义。起诉过程的不便、复杂、繁琐虽也反映了起诉难的一面，但毕竟在符合形式条件的情况下，起诉最终还是能够被受理的。而第二种情形反映的即是当事人认为符合起诉条件，却依然有可能不予受理或暂不受理的客观现实。因此，确切地说，问题应当是“受理难”，而非起诉难。事实上，由于推行简便的柜台式受理，且许多法院都有起诉告知，加之法律服务的跟进，第一个层面上的起诉难已经逐渐淡化，而第二层涵义上的起诉难却依然是社会关注的焦点，并被视为司法中的一个社会问题。
