三、法院：一个尴尬的角色
当下的法院在国家权力结构中的确处于一种尴尬的法律境地。宪法中的人民代表大会下的“一府两院”，在现实生活中变成了“一府的两院”。在法律规范上，它具有明确的独立审判的法律地位，但是，这种独立审判的法律地位在体制中却因为没有获得充分保障而失落。这一规范与事实之间的紧张关系多年来一直困扰着法院，在行政诉讼中的表现尤甚。来自民众方面的压力有时让法院陷入一种两难境地，但是，很少有让法院臣服于民众意愿的情形，因为法院毕竟是体制内最不强大的国家机器之一。民众———即使通过自己的代表组织的人民代表大会———并不是支持法院独立审判的力量，这就决定了法院并不需要回应来自民众那一边的诉求。
行政诉讼的目的是通过制约行政权来保护民众的合法权益。这样的目的与“以人为本”的理念是无缝对接的。但是， 30多年的计划经济体制养育了一个“巨无霸”式的行政权，今天我们将制约如此巨大的行政权的重任交给一个“弱不禁风”的法院，在现行体制没有获得实质性改良之前，这显然是一个“不可能完成的任务”。然而，在法治理想的激励下，我们通过《行政诉讼法》赋予了法院这一的重任，因为，我们的确找不到还有比这个制度更好的办法。当然，在过去20年的行政诉讼实践中，我们也看到了法院多方面的许多进步，尽管这种进步与人们的愿望还有相当的距离。比如，法院内部的各种改革措施对于规范审判活动等所具有的功能是显著的，但是，在裁判的可接受性方面的保障功能却是令人怀疑的，那居高不下的涉法信访率或许可以说明这个问题。人们已经逐渐有了这样的共识：将法院逼入如此尴尬境地的因素是法院外部与其他国家机关等之间“不正常”的关系上，所以，法院的内部改革如同关起门“装修”，无论它如何设计与空间切割，外观上它仍然是一幢旧“建筑”。正如有学者所说：“法院既是一个通过形式理性来实现正义的中立机构，同时也是国家科层体系的一个有机组成部分，促进社会安定、实现实质正义的一个有力工具，不断自我强化的一个利益团体。”[6]
政治始终是法院行使审判权的起点，同时也是它的终点。“行政审判具有广泛的社会政治影响，许多案件的审理与党和国家的大局密切相关。……这就要求人民法院在处理行政案件过程中，既要坚持合法性审查的原则，又要站在‘讲政治’的高度，从有利于改革、有利于经济建设、有利于国家长治久安出发，对案件依法妥善处理，寻求适当的处理方式和时机，取得办案的最佳法律效果和社会效果。”[7]所以，在行政诉讼中有时即使原告主张的权利在现行法律上有充分的保护依据， 法院依法判决的结果如与“政治”不合，那么原告的权利就可能在因“政治”需要的过程中被牺牲掉了。以牺牲部分民众的合法权益为代价维护“安定团结”的政治局面，已成为当下行政诉讼中一种常见现象；如原告胜诉可能引起连锁反应的行政案件，所谓“政治”的要求更是法院的行动的唯一准则。
