二、行政机关：艰难的治理者
行政诉讼制度把行政机关置于被告地位，并接受法院的审判，但是，行政机关在当下的另一个角色是主导社会改革。由行政机关主导下的改革最劣质的副产品，就是改革所产生的矛盾全部聚集到自己身上，行政机关成为全社会矛盾的焦点。行政机关必须抽出身来解决这些纠缠于身的矛盾，但由于行政机关经常是这种矛盾的另一方当事人，使得行政机关解决矛盾的各种方案、策略实施变得异常艰难困苦。行政机关成了艰难的“治理者”。行政机关置身于社会各种矛盾的中心，甚至成为“与民争利”的一方当事人，那么过去一直戴在头上的“为人民服务”的光环，在民众的心目中必然会黯淡下来，更不可能再唤起民众对行政机关圣徒般情结的顶礼崇拜。当下中国，行政机关的合法性危机是严重存在的。人们不再信任行政机关，至少对它的信任度已大大降低，这种社会心理使得行政机关作出的各种公共政策在实施过程遇到了重重阻力。法律的强制力虽然仍没有从它的特征中消退，但是它对于法律的实施的保障功能已大打折扣。如果行政机关仍然自以为是，那么通过高压的手段形成统治秩序就不可避免，但这样做的结果是相当危险的。民主政治它需要一个不受压制的、可以自由交流思想的保障性制度，缺乏这种制度环境下的民主政治的结果是行政机关用心良苦的政策，往往受到公众毫无理由的抵制。
中国市场经济的发展过程，是个人脱离组织独立生存、发展的过程。这个过程的当然结果是，多元化的利益主体格局逐步形成，西方国家中的“政府国家与公民社会”二元结构体制在当下中国也初露端倪。在国家权力一统天下的年代，行政机关的决策执行凭借着强大的国家权力保障畅通无阻。公民社会的出现与日益强大，逐渐改变了这种国家独大的权力格局，行政机关的决策制定与执行不能如以前那样无所顾忌，必须关注或者考虑民众的感受，必须体现“以人为本”的理念。所以，“对于政府而言，公民社会是一把双刃剑：政府的政策法规和行为措施得当，就容易使民间组织与政府合作，有利于社会的和谐与稳定；反之，民间组织与政府的合作就很困难，甚至会走到政府的对立面，危害社会的团结与稳定。”[5]
行政诉讼制度的确立，客观上增加了行政机关治理的难度，同时也给了民众一个合法挑战政府的程序性制度保障机制。由于法治乃当今世界之潮流，对于作为法治标志之一的行政诉讼制度，行政机关也只能逆来顺受，即使心存不满也不能当众发泄，公开抵制。在行政诉讼中，行政机关永远只能作被告，等着民众将自己告上法庭，行政机关在行政诉讼中少有主动抽身转体的机会，而民众在行政诉讼中可以说是进退自如。这种局势也多少加剧了行政机关治理的艰难，从而使行政机关对行政诉讼制度是“旧恨”未了，又添“新仇”。如在征收征用集体土地过程中引发的农民集体抗争，使行政机关许多良好的事先“预谋”都化为泡影，即使通过种种策略使“预谋”成为了现实，也添加了巨额经济与社会成本。如果没有行政诉讼制度可供民众作防御性武器使用，这些难题都是不存在的。只要一纸命令，行政机关要多少土地就有多少土地，谁敢说一个“不”字？然而，这样的日子毕竟已经过去了，而我们迎来的是一个“以人为本”的年代。
