美国著名法学家劳伦斯·却伯认为：“文本自身才是法律”，制度都应是以实在法的文本规定来确立其基本功能的。[3]通过以上对实定法的分析，信访制度的功能主要分为两个方面，第一位的是民主监督和政民沟通，第二位的才是权利救济。信访救济在救济机制中处于补充性地位，“通过确立信访的补充性，使信访不干扰其他救济制度的正常运行，尤其是对于已经进入其他救济渠道的争议，信访不能充当“超级上诉审”的角色。”[4]救济功能本来是信访制度的辅助性功能，监督沟通功能的压抑和权利救济功能的无限膨胀，是该制度出现了变异的表征。
（二）理论意义上信访制度的功能
应然意义上信访制度应该具有什么功能，这要从变迁的行政法视角下，通过对行政机关与司法机关、信访与其他救济制度的关系来考证。
1.行政法变迁视角下的民主监督需要
随着行政国家的拓展，传统意义上的依法律行政已经不能适应社会的巨大变化。因为社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的变化，既没有能力制定行政活动所需要的全部法律，也缺乏能力制定具有专业性的法律，因此必须授权行政机关或仅规定法律目的，而由行政机关来具体执行；而现代生活所开拓的新领域也需要行政机关做出试探性决定，为了及时调整社会生活，也需要议会授权行政机关根据公共利益的需要而采取必要的措施。[5]行政机关的裁量权具有合理性，又有滥用的可能。但传统意义上的司法审查只能就行政行为的合法性进行审查，而缺乏审查合理性的能力，但是面对不合理的行政行为又不能进行监督和制约，所以设置一定的制度对行政进行监督就成了必要，如通过议会、行政复议、行政监察等权力性监督和公民、社会团体等社会性监督。起源于瑞典的议会行政监察专员制度被西方国家所广泛采用，该制度通过对不良行政的监督，以达到规范权力运行的目的。为了谋求政府活动与市民生活的协调，日本也设置了苦情处理制度，通过行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务的改善。该制度并非构建了政府法律上的义务，而仅是为了政府向市民提供事实上的服务。[6]为了实践人民的主体地位，我国也必须有相应的制度来负责合法性审查之外对行政机关的监督，表达公众对政府工作的意见、建议，而信访制度由于其便捷性和无时限要求，就成了一种群众联系政府的必然选择。
2.司法与行政分工视角下信访救济的局限性
“在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。法律希望（如有可能）对司法中合乎法律的裁决作出明确的规定，却尽可能有意地给行政留出自由选择的余地，使行政在其中可进行目的性的行政。”[7]定纷止争，最终对纠纷有效地解决，需要一定的机构来执行，而法院由于其中立性、独立性和专业性，就被当然地赋予了最终裁决权。理想意义上，法院树立权威和公信力的途径就在于信奉法治精神，并通过公正地适用法律而依法作出裁断。“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者，同一官署忽而忙于维护国家利益，忽而又将国家利益弃置一边，忙于维护正义，显然极不协调。”[8] 法院的救济在于一套保守而完善的机制、一群精通法律的职业法律者，法官应奉法律为圭臬；而信访则依靠领导者个人的素养和关注，依赖自上而下的批示和压力，孰优孰劣，一目了然。如果赋予一个非司法机构超越于法院的权威，必将对社会的稳定、法治的可靠性产生了颠覆性的影响，从此人们不再求助于法律，而是求助于这个机构或个人来实现利益诉求。赋予信访机构以权利救济的功能，必将打破司法与行政的界限，而在具有强烈自身利益追求的行政机关面前，是否符合其自身利益才是最重要的考量因素，而非秉公裁断。走入误区的信访导致了司法权威的削弱、信访机构的无限膨大和公民权利救济的衰微。
