（三）人大制度的运行不良
我国人民代表大会制度的运行不良是信访功能错位的重要背景原因。人大的橡皮图章地位，使得其监督政府的作用几乎不能发挥，政府官员由上而下的产生，也使得其只惟上、不惟下，不对选民负责。人大地位的孱弱仅是表面病症，其内部的真实原因是人民权利得不到伸张。选民不能根据民主选举的途径来监督其代表，进而通过其代表来反映诉求，使得公民作为国家权力来源的主权者地位丧失，面对侵犯其合法权益的行政行为时，不得不选择通过向更高级别的权力进行诉求来保护自身的合法利益，而无法通过民主监督的途径来行使公民的政治参与权。公民权利只能在法治状态下才能得到有效的保护，各司其职的法律救济途径可以有效制约权力的滥用，进而达到保护公民权利的目的。而信访制度愈有效，使得人治的模式愈加泛滥，作为宪政基础的民主制度作用得不到发挥，从而压抑了法治国家的构建，也不符合现代条件下多元化利益格局的生成和发展。
二、对信访制度功能的重新认识
一项制度的建立必须有其独特的、不可替代的功能，其主要功能也不得与其他制度相重合或冲突。本部分通过对文本和理论上信访的分析，探讨信访制度的本位功能。
（一）实定法上信访制度的功能
到目前为止我国并没有法律层级的信访法，对信访制度的定位主要是以1995年制定并经2005年修改的国务院《信访条例》为准。1995年《信访条例》第2条规定：“本条例所称信访， 是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式， 向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（以下简称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”从该定义可以明显地看出，信访工作主要是信访人同行政机关的联系和沟通，而信访形式的广泛性和内容的多样性说明了信访制度本身的功能并不在于权利的救济，而更多的构成民主监督和畅达官民沟通的渠道。该条例第3条规定：“各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求， 接受人民群众的监督， 努力为人民服务。”从而把信访工作定位于接受人民监督和服务人民。《信访条例》第8条规定了四类信访事项，具体包括：（一）对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；（二）检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；（三）控告侵害自己合法权益的行为；（四）其他信访事项等。其中前两项都侧重于对行政机关及其工作人员的监督和建议，只有一项是权益救济。该条例第36条规定：“各级行政机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的愿望，提出建议， 改进工作”；第38条规定：“信访人提出的建议、意见或者对违法行为的检举、揭发，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。”这些都突出显示了信访的民主监督和政民沟通功能，而很少涉及到权利救济。经过修改之后的2005年《信访条例》同样是延续了原《信访条例》对信访工作的定位，信访制度在实定法上并没有向救济倾斜。此外，一些地方人大制定的规范信访的法律性文件如《北京市信访条例》、《江苏省信访条例》等关于信访的定义，基本上是对国家《信访条例》的复述，从而也重申了国家信访条例关于信访功能的界定。
