论宪政视角下信访制度的功能
史全增;查志刚
【摘要】信访制度是一种具有中国特色的制度，它一方面在救济公民权益和监督行政方面发挥着重要作用，并被党和政府所倚重；另一方面许多学者认为它是与法治相违背的，因此应该弱化或取消。信访制度的功能主要包括公民对行政的监督和政民沟通、公民权利救济两方面。信访制度本身并不与法治相抵触，信访泛滥的原因在于对其功能的认识错位，特别是对其救济功能的无限扩大和对其监督沟通职能的忽视。信访本身并不是超级的救济途径，应通过民主的整体推进、行政自制理念的培育、信访机构独立地位的构建等，使信访制度的功能回归到本位上来。
【关键词】信访；功能；民主监督；政民沟通；权利救济；本位
【全文】
引言
信访制度是一种具有中国特色的制度，党和政府历来也高度重视通过信访途径联系人民群众。朱镕基先生在国务院全体会议上曾说过：“人民来信可能现在我批的是最多的。”他疾呼领导干部要更多地保持与人民群众的密切联系，倾听他们的呼声，接受他们的投诉。 “如果我们只听下面报喜不报忧，冲昏自己的头脑，听不到人民群众的呼声，绝对搞不好我们的工作，连判断都是错误的。”人民群众的来信来访有助于党和政府了解真实民情，但是由于法律救济机制的虚置化，大量群众选择了通过信访来维权。如所谓的浙江“义乌模式”， 具体做法是撤销信访局后组建作为党委部门的市委群工部，内设有一个便利巡回法庭，由市法院派人常驻群众工作部办公，可以进行司法调解和审判。不可否认的是，地位提升后的群众工作部，借助党委力量以及政府财政支持办成过一些“大事”，但是由于其对现行法律体制的冲击，使得本来就孱弱的法律纠纷解决机制让位于信访救济。正如于建嵘教授所言，该模式虽然解决了一些燃眉之急，但在法治的社会，不是通过法律手段去解决问题，化解矛盾，而是依靠领导、行政批示、部门协调去解决，实际上是对法治的伤害。群众工作部的规格提高，被赋予更多更大的权力，实际上是使其成为一个更大的信访部门，会将对一些问题的制度惯性解决导向领导过问解决的层面，消极影响会更大。[1]由于对信访制度的功能认识错位，导致了信访异化的现象，信访在事实上超越或替代了法律纠纷解决机制。从2004年有关信访改革的大争论，到目前党和政府采取的措施来看，信访制度改革已经形成了制度经济学中所说的“路径依赖”，长期以来形成的制度惯性，仍然是在强化信访解决民众权益纠纷能力。[2]这需要我们反思，本来定位于连结党和群众关系纽带的信访制度，其为什么出现了功能异化？其本位功能应是什么？回归其本位功能的进路又如何？
