从行政诉讼法关于维持判决的规定以及审判实践看，维持判决突出存在两个方面的问题。一是立法规定适用维持判决的条件模糊且比较宽松，维持判决与驳回诉讼请求判决各自的界限不明确。行政诉讼法规定行政行为“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”的作出维持判决。最高人民法院《若干解释》第56条规定：“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。’也就是说，适用维持判决的条件是行政行为合法、合理且有维持的内容。但是，所谓“存在合理性问题”是一个模糊的概念，赋予人民法院很大的自由裁量权，导致维持判决与驳回诉讼请求判决之间界限模糊。二是人民法院进一步放宽了适用维持判决的口子。行政诉讼法规定行政行为“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”适用维持判决。尽管这一标准还是比较严格的，但是在实践中，由于人民法院体制上的不独立，人民法院审理行政案件畏手畏脚，害怕得罪行政机关，出现只要行政行为不明显违法就作出维持行政行为的判决。正是上述两个方面的原因，目前行政审判以维持判决方式结案的比例过高，强化了维持判决的坏印象。
基于上述分析，要改变维持判决的坏印象，规范限制适用是完善维持判决的基本方向。本文认为，人民法院的维持判决应当分两种情况，分别探讨作出维持判决的要件，即原告提出非维持判决诉讼请和提出维持判决两种情形。如果原告提出非维持判决诉讼请求，人民法院作出维持判决应当具备以下三个要件。
一是行政行为合法有效。行政行为合法有效是指适用法律法规正确，符合法制统一原则，适用了与行政行为事实相适应的法律法规及其条款。行政诉讼法规定行政行为“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”应当作出维持判决，这是一个非常严格的标准。这一标准要求：行政行为必须具有法律法规认定的事实要件；行政行为必须在法律法规赋予的权限范围之内；行政行为必须符合法律的目的、原则和精神；行政行为应当遵循法定的步骤、顺序、方式以及时限：适用法律法规性质正确，适用甲法时不能适用乙法；适用具体条文的正确，法律法规之间不存在冲突。
二是行政行为具有维持的内容。也就是说，行政行为仍然具有效力，没有执行完毕。如果行政行为已经执行完毕，或者由于客观形势已经发生变化，没有维持的必要，就采取确认合法判决。
三是行政行为没有自由裁量的空间。最高人民法院《若干解释》第56条规定：“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”这条规定潜在地要求，适用维持判决必须满足行政行为合法、合理的条件。如果行政行为仅具有合法性要件，但存在合理性问题，就只能采用驳回诉讼请求判决。但是笔者认为，合理性问题赋予了法院较大的自由裁量空间，客观上模糊了维持判决与驳回诉讼请求判决的界限，因此，只有法律没有赋予行政行为自由裁量的空间，人民法院在认定一定事实之后必然指向一定的法律后果，法院才可以根据确定的事实作出维持判决。否则，如果行政机关具有自由裁量权的话，法院作出维持判决会影响行政机关行政裁量权的行使，关闭了行政机关以后发现问题变更行政行为的通道。
如果说人民法院在原告提出非维持行政行为诉讼请求的情况下，作出维持判决违背了诉讼的基本规律，其权力来自于行政诉讼法授权的话，那么，人民法院在原告提出维持行政行为的诉讼请求的情况下，作出维持判决则是基于对诉讼请求的回应，符合诉讼的基本规律。因此，在后一种情况下，人民法院作出维持判决不需要严格的限制，只要具备行政行为客观真实存在且具有维持的内容，以及具备行政行为合法有效两个要件就可以了。
值得注意的是，人民法院作出维持判决时，务必厘清驳回诉讼请求判决与维持判决之间的界限。人民法院适用驳回诉讼请求判决与维持判决的重心是不一样的。驳回诉讼请求判决是以原告诉讼请求为中心，主要与行政主观诉讼相匹配的一种判决形式，可以单独应对原告诉讼请求没有充分理由的情形，重在司法对事实的审查，反映的是举证责任的必然结果，或者适用于行政行为存在合理性问题不适宜维持判决的情形，因而驳回原告诉讼请求判决更多的是体现一种诉讼结果。而维持判决重在对公权力行为的合法性进行审查，其中心是司法裁判对行政行为适法性的正面判断，主要是与行政客观诉讼相匹配的一种判决形式，人民法院在选用判决形式时，首先是以客观诉讼为路径选用判决形式，对行政行为适法性判断作出回应，要求维持的行政行为客观存在，且符合行政行为合法有效标准，并且没有自由裁量的空间。总之，维持判决必须限制适用，司法机关必须根据行政行为的效力谨慎判决，以实现行政诉讼监督和维护行政功能的统一。
