第三，公众利益说。“公众”是现代西方社会使用较多的一个词，其在不同的场合有不同的用法。“一些人试图把它局限于人民中有知识的或参与公共事务的那部分人，这就使它被局限在自由民主意识形态所主张的公众一词的内涵内。而把‘公众’定义为全体国民则较为可行，因为这一定义接受了这样一个事实，即许多问题即便会对公众产生重大影响，也未必引起大量公众的兴趣。而那些持激烈观点的人可能只有最不充分的，或最不准确的知识。公众总是存在的，但他们并非对所有问题都有见解。”{3}616这是《布莱克维尔政治学百科全书》对“公众”的解释，表明即便在西方国家公众概念同样难以有确切的含义。行政公益诉讼范畴中的公众利益说认为行政公益诉讼的范畴应当是属于公众利益的那些利益范畴。而能够代表这种利益的公众是在某些事件或因该一事件引起的利益中的代表人[4]，这种代表人既不一定是全体公民或人民，更不是一定范围内的具有确定身份的人。主体的不特定性、利益的大面积性是公众利益说确定公益诉讼范畴的两大特性。此说是一个具有较大合理性的理论。
第四，群体利益说。此说认为行政公益诉讼中的利益范畴是通常意义上称之为群体利益的那些利益范畴。此说具有明显的实在主义和实用主义色彩，它从一个国家中社会机制的划分出发，认为国家是一个集合概念，用它来确定公益是非常抽象的。社会则是一个更加宽泛的概念，任何称之为公共利益的东西，如果放到社会的概念中去则会被淹没得无影无踪。任何一个国家中，无论是治理国家的方式，还是权力行使模式都必然是分成一些较小单位的。从纵的方面看，分成部类或部门，公共利益只有存在于这些部类和部门中才能真正体现出来。从横的方面看，分成区域或地域，公共利益也只有存在于一定的地区和区域中才能变成真正的物质力量。而部门和区域是一种物理形式，存在于其中的不特定的人则是利益的代表者。因此，行政公益诉讼中公益的范畴要以群体利益为确定标准。这种群体可以是某一系统中的人，也可以是某一区域中的人，也可以是某一事件中的人。此论虽然使行政公益诉讼中的公益相对确定和具体，但它也带来一个难解的问题，即公益诉讼与非公益诉讼的界限问题，有时候一定范围内的群体更像是一种为私的东西而不是为公的东西，因为利益的代表者所代表的利益并不是一种周延的公共利益，而是相对不周延的利益。
二、行政公益诉讼范畴确定权的分配
像公益概念的不确定一样，行政公益诉讼范畴至少在目前法治条件下，是无法通过一部法律予以确定的。即是说，我们承认了行政公益诉讼的法律地位、确立了公益诉讼的程序规则，但仍然无法非常明确地将行政公益诉讼的范畴通过法律条文列举出来，即便是比较发达的国家[5]，也无法在受案范围中规定行政公益诉讼的具体范畴。但是，行政公益诉讼作为一种诉讼现象却是一种必然存在，而且要在行政法治实践中予以实现。那么，这种现实的行政公益诉讼法律制度究竟容纳哪些案件、容纳哪些公益范畴就成了国家以及国家的法律制度必须面对的问题。在笔者看来，该问题解决的第一路径便是对公益诉讼范畴确定权的法律的认可，通过法律认可合理分配这样的权力。如果我国法律能够对行政公益诉讼分配权作出科学分配，那么，行政公益诉讼的范畴也就从源头上得到了解决。我们知道，对相关决定权、确定权、设定权的处理和分配在我国立法文件中并不少见，例如《中华人民共和国行政处罚法》就对行政处罚设定权作了分配，《中华人民共和国行政许可法》则对行政许可设定权作了分配，这样的分配在行政法治实践中是非常有效的。行政公益诉讼范畴确定权的分配是一个十分复杂的问题，因为，它既牵涉到公益如何认定的问题，又牵涉到不同的社会主体权力的划分问题。为了能够提供一个比较好的思路，笔者试提出下列分配方式。
其一，由立法机关设定的行政公益诉讼。行政诉讼受案范围是民主政治的组成部分之一，也涉及一个国家的权力体制问题，因此，行政公益诉讼应当由国家立法机关设定，而且这种设定应当放在中央立法的层面上，即是说，应当由全国人民代表大会及其常务委员会将行政公益诉讼制度确定下来，并在这个制度中对行政公益诉讼的范畴作出哪怕是原则性的规定。事实上，公共利益的概念在我国并不明确，2004年通过的《中华人民共和国宪法》修正案提出了公共利益的概念但没有对公共利益作出界定，无论这种界定是学理层面，还是法律层面在宪法修正案中都不曾出现。这一概念的不确定是导致行政公益诉讼范畴难以确定的重要原因。国家立法机关一方面应从理论和实践两个层面阐释公共利益的概念。但是，公共利益的概念与公益诉讼是不同的，即澄清公共利益的概念并不等于同时澄清了公益诉讼的范畴，因为不是所有的因公共利益引起的纠纷都能够成为行政诉讼的标的。即是说，国家在界定了公共利益的概念之后应当确定公益诉讼的含义。另一方面，应当将行政公益诉讼的宏观范畴予以列举。宏观方面的列举是完全可以做到的，如全国人民代表大会对于侵害公共环境的政府行为可以列入司法审查的对象之中。立法机关对公益诉讼范畴的设定是我们解决行政公益诉讼范畴的根本出路，因为立法机关的设定既是对行政公益诉讼范畴相关法律制度的确立，又是对行政诉讼范畴重大机制的提供，有了这两个较为根本的东西，公益诉讼范畴中的其他相关问题就非常容易解决。
