行政公益诉讼的范畴研究
关保英
【摘要】行政公益诉讼近年来引起了我国理论界和法治实践的广泛关注，学者们从不同角度进行了探讨。然而，行政公益诉讼的诸多重大问题还是没有得到解决，尤其行政公益诉讼法律制度究竟应当容纳哪些案件、容纳哪些公益范畴，这一问题恰恰是行政公益诉讼中最为实质性的问题，它决定着行政公益诉讼的基本社会价值。正因如此，从行政公益诉讼范畴的确定标准、法律形式、类型等方面对该问题进行较为系统的分析十分必要。行政公益诉讼应当包括人身权益、财产权益、环境权益、发展权益诸范畴；这些范畴可通过
行政诉讼法列举、公诉机关认定、审判机关判定、共同诉讼诉求、集团诉讼主张等法律形式予以规定和认可。
【关键词】行政公益；诉讼范畴；确定标准；法律形式
【全文】
行政公益诉讼是行政法学界近一段时间来关注的热点问题之一，学者们从不同的角度对该问题的概念、性质、分类、范畴等进行了研究[1]，也得出了一些非常好的结论。然而，行政公益诉讼的诸多重大问题还是没有得到解决，其中尤为突出的是行政公益诉讼的范畴问题，而这一问题恰恰是行政公益诉讼中最为实质性的问题，因为它决定着行政公益诉讼的基本社会价值。正因为如此，笔者认为有必要对行政公益诉讼范畴做进一步研究，本文将从行政公益诉讼范畴的确定标准、行政公益诉讼范畴的法律形式、行政公益诉讼范畴的类型等方面对该问题作一探讨。
一、行政公益诉讼范畴诸说
所谓行政公益诉讼是指在行政诉讼中诉讼标的为由行政行为引起的公益关系的诉讼。行政公益诉讼符合行政诉讼的一般特征，以行政主体的行政行为为起诉对象，而这种行为既可能是积极性的作为，也可能是消极性的不作为；行政公益诉讼具有与其他行政诉讼相对独立的特性，它以行政行为引起的公益关系为核心，这种公益关系在一般情况下是由行政主体积极的作为而使公共权利关系发生了变化，同时也可以由行政主体消极的不作为使公共权益关系变换等情况而引起。行政公益诉讼的独特性还表现在诉讼过程中权益关系的复杂表现。在非公益行政诉讼中，所涉及的是非常清晰的公权与私权的关系，即当公权对私权发生作用以后，私权作为一种抵抗形式而引起了相应纠纷并进而进入诉讼程序。而在行政公益诉讼中，从权力属性上讲，两种权益都是公权形态，只不过是两种权益的主体不同而已，对于两种同一性质的权益而引起的纠纷究竟从性质上如何认定，本身就是一个从理论上难以澄清的问题，这也是行政公益诉讼难以形成定论的一个根本原因。行政公益诉讼的这一基本特性决定了其范畴研究的复杂性。因为，在私权与公权的关系中，我们容易区分权力主体以及权益的互动定向，进而确定诉讼的具体范畴；而在行政公益诉讼中权力主体以及权力范畴的复杂性决定了诉讼范畴本身的复杂性，正因为这一点，行政法学界关于行政公益诉讼的范畴就有如下不同的认识。
第一，国家利益说。此说认为，行政公益诉讼中的公益应当是一个国家范围之内的集合利益[2]。一方面，这种利益是以国家为界域的，即不同的国家有着不同的利益，不同政治实体之间的利益区分应当以国家为限，而在这种情况下国家就成了居住在某一区域具有相应政治制度的全体人员利益的代表者，公共范畴的国家性便由此而生。另一方面，这种利益是一种集合利益，即特定地理区域和政治实体中人们利益的一种集合，该集合不是单一的，而是所有参与到政治实体中的人。“国家这种公共权力之所以绝对能把它的意志强加于人，是因为这种意志具有高于人民意志的性质。”{1}607国家利益说突出了公共利益的政治属性，因而也使公益诉讼具有强烈的政治色彩。如果我们依国家利益说作为行政公益诉讼的范畴，即说行政公益诉讼的起诉主体即原告很可能就是代表公众行使国家权力的机关。我们认为，国家利益说可以作为探讨行政公益诉讼范畴的一个思路，但国家利益本身作为公益诉讼的范畴却存在一定的问题，因为，国家利益的概念本身就是不十分确定的，同时，国家利益究竟由哪一个主体代表进而成为诉讼原告也是一个从技术层面上无法解决的问题。
第二，社会利益说。由于社会这一概念的不确定便导致了社会利益概念的不确定，在有些情况下，社会利益是与国家利益相对应而言的，即一方是国家利益而与它对应的便是社会利益，在另一些情况下，社会利益则与政府利益相对应，即政府利益的对应利益是社会利益。行政公益诉讼范畴中的社会利益说是指行政公益诉讼的范畴是以社会形式出现的那些利益，这些利益不是国家利益，也不是政府利益，而是与国家或社会对应着的其他社会主体的利益，这样的利益才是行政公益诉讼的范畴。{2}656如果说国家利益说所强调的是公益诉讼中的政治属性的话，那么，社会利益说所强调的则是公益诉讼中的技术属性。一种利益关系它究竟置于何方，由何种主体对它行使支配权，或者说何种主体从这种利益中受益。在受益主体特定、明确的情况下就不是公共利益，反之，则是公共利益。在这种利益具有政治价值的情况下则不是社会利益，反之，则是社会利益。显然，以社会利益作为行政公益诉讼的范畴虽反映了行政公益诉讼中不包含国家价值的合理性[3]，但以此说确定行政公益诉讼的范畴便无法寻找到一个具体的标准，即是说，此说最大的弊端在于行政公益诉讼范畴的不确定性。这种不确定性使行政公益诉讼的一些技术无法解决，如主体资格问题、诉讼标的问题、审查方式问题等。
