二
在中国，中央层面的非税收入管理改革从2002年开始，2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》启动了规范非税收入的制度建设。地方政府的非税收入管理改革在收缴范围、收缴方式、收支决策、信息披露、法制建设等方面均已取得明显进展。目前的不足主要是非税收入规模偏大、收费基金项目多且管理分散、违规收费和设立基金比较突出、资金管理不够规范等。这些问题暴露出财政管理体制的弊端，包括管理技术落后，征管、监督和稽查工作效率低下，非税收入流失严重，部门利益冲突削弱部门协作机制，“收支脱钩”遭遇激励难题，收费依据不足，征管职能的合法性备受质疑等。规范非税收入的法制建设存在的问题主要有：立法概念滞后、非税收入专门立法缺位，立法级次较低、效力不高、立法技术粗糙、操作性不强，行政立法居于主导地位、在立法价值上趋于追求部门利益等。形成共识的解决方案主要有：在转变政府职能的同时加强公共财政建设，重点清理和取消不合法与不合理的收费基金，加强收费基金管理，强化监督约束机制，以地方政府为重心推进规范非税收入的法制建设，尽早推出统一的“政府非税收入治理法”等。
市场经济发达、民主法治传统深厚的国家一般对政府经济职能的限制较多，而且公共财政的社会共识也决定了对非税收入的管理比较严格。中国政府对非税收入的依赖比较大，地方政府尤甚。鉴于政府主导经济与社会改革、尤其是民生建设的现实，中国政府非税收入的规范应当遵循“激励与规制并重”的基本理念，以此为基础借鉴外国经验、完善法制建设。
三
无论是理论铺垫、实践需要还是官方表态，《中华人民共和国预算法》（本文简称《预算法》）的修订均已酝酿多年，2004年3月更被列入十届人大的“第一类立法项目”（即在2008年3月任满之前审议且必须完成），但直到2011年4月20—22日召开的十一届人大常委会二十次会议结束，《预算法》修订仍未修成正果，令人颇感遗憾。当然，立法有自身的客观规律，现代经济与社会中的立法催生机制更加复杂、更受实践牵引，尤其受制于立法者在实践约束下的成本与收益考量。如果我们认可“法治不等于立法”、“制定良法并使其得到执行和遵从比形式完整的法律体系更重要”等现代法治理念，立法迟一点、慢一点客观上也是好事，它迫使我们通过进一步的研究和讨论以成就一部更出色的《预算法》。
