（三）以民众参与保障最佳行政
就制度设计层面而言，目前与笔者主张的还原利害关系相吻合的制度，如听证会、论证会等制度方兴未艾。如就法律位阶的立法而言，个税起征点的立法听证会成为我国举行的首次立法听证。[25]行政立法听证也在各地逐步推广。同时在具体行政行为领域，听证制度也经立法确认为特定情形下的法定程序，如《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利……”。另外《行政许可法》第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其它涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”可以说目前具体行政行为作出前制度化的听证程序范围只及于为数不多的几种情形，且能够参与听证的主体基本上受制于“法律上的利害关系人”的范围。而其余的具体行政行为和为数众多的抽象行政行为在这方面则并无相应的制度支持。在我国抽象行政行为尚无法纳入司法审查的现状下，以最佳行政的视角设置类似听证等制度，保障行政行为作出前的充分论证和评估，尤显必要。
那么在填补参与机制空白时，到底应该在多大程度和范围内提供参与权呢？笔者以为这仍然是一个政策判断的问题。我们放宽对利害关系紧密度和关联度的要求，可能取决于如下的判断：多大的利害关系紧密度将与程序上的参与权相匹配？若利害关系相当稀疏而又间接，则其参与权也应当相应减少。赋予的参与权如何与政府信息公开问题相协调？若涉及法定不应公开的事项，则程序上的参与权应缩减甚至取消。现有技术手段能否支持参与权的实现？这就视各地的经济发展状况和具体实施行政参与的技术水平而定。最后，参与权的设置最终目的是为了实现行政行为更好的评估和论证，并听取广泛的意见，因此，各方利益代表模式即直接利害关系人代表、利益团体代表、中间人士代表、专业人士代表共同参与论证，应当成为协调行政效率、行政成本和行政目的后较好的选择。
五、结语
党的十七大报告中指出要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。其中重要的一方面就是推进依法行政，建设服务型政府。事实上，最佳行政将会在合法行政的基础上展开，两者通过有效的互动追求合法框架内的最佳行政效果。而当我们仔细研读国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》时，也能从文本的字里行间看到最佳行政的印迹。最佳行政将是继合法行政之后的一个宏大叙事，应有完整的理论体系和制度构建。本文从还原利害关系角度出发对最佳行政参与机制的相关讨论只是一个前提性的论证，后续的制度设计和理论铺陈尚待更多的努力。
