然而民法作为市场经济最基础的法律制度，在公共产品领域的作用是非常有限的。民法以独立、平等、利润最大化追求者为法律关系的主体，强调在市场机制中个人本位和个人利益至上，而公共产品自身的特点决定了其生产、提供和分配更加关注超越个人利益的社会公共利益，强调社会本位。民法在实现公共产品法律调整所追求的社会理性（社会公共利益最大化）价值追求上的作用是远远不够的。民法的现代化进程中虽然注重限制意思自治、限制所有权的绝对保护，但是市场全能定位的基本假设依然是民法作用的核心。
民法主要从微观经济的角度来实现市场交易公平，其在法律责任设计上具有补偿性和事后救济性及诉讼程序上“不告不理”的意思自治性，体现的是一种个案正义和形式公平。这种公平观对于公共产品领域内存在的权力经济、税赋不公、公共支出失衡、分配不公、行政垄断、无选择消费以及非普遍服务等影响公平的因素的解决效果是微乎其微的，甚至是无能为力的，民法朝社会本位所做出的一切努力最终也只能保证个体追求自身利益最大化时不得损害他人利益。[4]
行政法的功能在于规范国家行政机关及其工作人员的行政管理活动，保障各有关主体在国家行政管理活动中的正当权益，维护国家行政管理秩序，它是以国家为本位的。社会对公共产品的需求与市场机制的失灵需要国家干预公共产品的供给，其直接生产和组织生产公共产品的经济权力和职能又因其扩张性需要法律的规范。这些社会关系的产生与存在都需要行政法从授权与控权的角度加以调整。公共产品的存在与发展大大丰富了现代行政法关于经济行政法治的内容，并且在一定程度上部分修正了行政法的国家本位观。而且，随着以公共权力为核心的传统行政走向以公共服务为核心的现代行政，政府义务的积极化、行政规则的服务化和行政手段的间接化在公共产品领域有着比其他经济领域更显著的表现，行政法对于公共产品的关注更是上升到了前所未有的高度。
行政法主要是从提供公共产品的经济权力的授予、行使程序和方式以及这种经济权力不当行使时的救济方面对公共产品进行调整。行政法对公共产品的调整更多地关注行政程序的正义，追求的是国家行政权力运用的规范和效率，这使得行政法程序正义为核心内容的现代化并不必然意味着行政法的社会化，行政法对公共产品的调整归根到底仍然是一种以国家主义为本位的行政管理法律关系。其对国家权益的关注和与政治权力的紧密结合及其追求行政程序、行政效率的价值取向与公共产品法律调整应当关注的社会公共利益最大化、实现社会公共产品总量增加、促进经济结构均衡以及增进社会经济总体效益的目的存在着冲突。行政管理关系无法深入到公共产品经济运行中去，行政管理权力的稳定性和手段运用的法定性使其在回应公共产品特性变动方面显得灵活不足，手段单一。行政法的行政管理方与行政相对人的主体结构设计，无法将公共产品供给体制中参与到供给关系中的市场主体与社会中间层主体等包含进来，而且因参与主体多元、身份新型而形成公私合作伙伴关系以及社会对公共产品经济的调节关系等社会关系也超出了行政法以命令与服从为主要特征的社会关系调整范围。
