事实上，目前承担行政职能的事业单位应该分为两种情况：一种是在过去机构和编制管理过程中，由于片面强调压缩行政机构和行政编制数量，而把原本是行政机构的也列入事业编制、事业机构。它们应当转为行政机构，不应单纯为表面减少行政编制而将这样履行行政职能且对公民人身和财产安全关系重大的组织执意划为事业单位。{19}98另一种情况就是银监会、证监会、保监会等这类新型的监管机构。这类机构虽然履行的是所谓的行政职能，但与传统的行政机关存在重大区别，不应贸然将其归入第一类。这类机构的成立是中国行政改革的成果，我们应巩固和完善这一成果，准确界定其法律性质，而不是倒退回“行政机关”。
从美、英的经验来看，将银监会简单地定性为行政机关的做法将会抹杀其专业性、独立性。2003年国务院的机构改革方案之所以将其定位为事业单位，与行政机关区别开来，是出于精简机构的考虑，但歪打正着体现了银监会与传统行政部门的不同。尽管不正确，但却反映了它的独特性。
近年来，随着经济体制改革与行政管理体制改革的不断深入，中国政府逐步改变了全能型政府体制，政府的经济管理方式从直接的行政控制已逐步转向间接的经济调控和专业的市场监管，银监会、证监会、保监会、电监会、安监局、食品药品监督管理局等类似于美国独立规制委员会的专业监管机构相继建立。从西方独立规制委员会制度来看，这类监管机构不应再粗放地界定为行政机关。这些专业的监管机构与传统的行政机关相比，存在明显区别：
1．监管机构具有专业性。随着科学技术的不断发达，不断精细化，监管对象呈现技术性、专业性、复杂性，对某一专业领域的行政管理必须以深厚的专业背景为基础，例如牛奶中的三聚氰胺、饮料中的塑化剂、金融衍生产品中的投资风险、企业竞争行为是否构成垄断，不是合格的专业人员是无法分辨和发现的，需要大量的专业技术人员加入到政府管理中来，如此，政府将会无限膨胀下去，而且传统的综合性的行政部门无法胜任这类专业管理工作，只能在传统的政府外设立专业的监管机构。这就是一般的行政管理向专业监管转变的内在动因。所以，发达国家在传统的政府体制外设立大量的独立的专业监管机构，或者将其作为立法、司法、行政以外的独立的第四部门，或者将其视为非政府机构。这种现代制度的产生呈现出行政管理→专业监管的一般规律。因此，银监会这类监管机构区别于传统行政部门的首要特征是“监管的专业性”。
可以预言，随着现代科技的迅猛发展，每一个领域的专业化程度越来越高，专业的监管机构将会不断增加，中国亦不例外。
2．监管机构具有较强的独立性。正是因为监管的专业性，要求监管机构能够摆脱行政长官等方面的政治干扰及其他各种人为因素的影响，对监管问题独立作出客观、公正的专业判断。独立性是监管机构维护市场公平竞争秩序和保证监管有效性的决定性因素，是银监会等监管机构的核心特征。国际货币基金组织学者Quintyn and Taylor在《监管独立性与金融稳定性》（2002）一文中首次提出了银行监管独立性的概念，该文认为银行监管是否具备独立性要从四个方面来考量：规则独立性（regulatory independence）、监督独立性（supervisory independence）、机构独立性（institutional independence）和预算独立性（budgetaryindependence）。{6}有实证研究表明：“金融监管独立性程度对金融体系的稳定性有着统计上显著的正向影响，即一个国家／地区的金融监管独立性程度越高，那么该国／地区金融体系的稳定性相应也越高”；“金融监管独立性程度均对金融体系的效率性有着统计上显著的正向影响，即一个国家／地区的金融监管独立性程度越高，那么该国／地区金融体系的效率性相应的也越高”；“在金融监管独立性四个基本要素中，监督独立性对金融体系稳定性的影响最突出，而机构独立性则对金融体系效率性的影响最为突出”；“监督独立性和机构独立性相结合，能更为有效地防止银行危机的蔓延和扩散，从而更好地促进金融稳定。”{20}独立性是银监会等监管机构实现监管目的的基本保障。如前所述，《银行业监督管理法》明确了银监会的相对独立地位。而其他一些专业监管机构的独立性在制度安排中几乎不存在，我国食品药品及产品安全、质量问题突出，一直得不到有效化解，甚至愈来愈恶化，监管机构缺乏独立性而不能有效发挥监管作用是一个重要原因。电监会多年来“无权可监、无力可监、无法可监、无事可监”[7]，根本症结就在于在法律上没有取得足够的独立地位。而这些监管机构的独立性得不到重视首先是因为没有充分认识到专业监管机构和传统行政机构的重要区别，将其简单混同于一般行政机关。
3．监管机构具有权力的混合性。监管机构权力的混合性与其独立性是一脉相承的，之所以赋予监管机构立法、执法和司法三种权力于一身，正是为了保障其独立、超然的法律地位，从而保证其能够坚定有力地进行市场干预。依据《银行业监督管理法》的规定，银监会享有的规章、规则制定权属于准立法权，查处权属于准司法权，其它的如审批权、现场检查权等则属于行政管理职责。权力的混合性是独立监管机构区别于传统行政部门的一个重要特征。但这一特征在西方国家才有实际意义，我国是一种超级行政体制，行政机关历来被赋予准立法权、准司法权。
