3.“国务院直属”引起的独立性不足
赋予监管机构相当程度的独立性，使其避免受到政治层面的制约和被监管机构的影响，对于实现良好的监管治理非常重要。银行监管是一种对银行业务的专业监管，不是一般的行政管理，非该专业人员无法从事监管，为了保障其能够做出准确的专业判断，特别是能够在复杂情形下对专业问题及时做出反应，要求保障其具有一定的独立性，从而保障监管的科学性和有效性。银监会的独立性对金融稳定的意义和价值就像中央银行的独立性对于货币稳定的意义和价值。{4}巴塞尔银行监管委员会2006年修订的《有效银行监管核心原则》指出独立性是有效监管的关键性特征之一，银行监管机构必须享有从事监管活动的独立性。国际证券监管组织和国际保险协会对证券监管机构和保险机构也有类似的要求。{5}因此，建立一个独立的监管框架体系，保证银监会及其分支机构的独立性是有效监管的必要保障。这已成为市场经济发达国家的通行做法。
我国的《银行业监督管理法》采用了这种国际通行的做法，该法第5条规定：“银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责，受法律保护。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。”法律明确规定银监会独立于地方政府和各级政府部门。但是，从现行“国务院直属”的体制来看，我国银监会及其派出机构的独立性还存在问题。
首先，履职独立性不够。在我国银监会体系下，银监会作为国务院直属的正部级事业单位，直接受国务院领导，代表国务院履行职责，不具有独立性。相对于中央政府而言，银监会完全没有独立性。而我国是一个高度中央集权的国家，商业银行又都采用总分行体制，如果在中央层面上没有独立性，银监会仅具地方独立性，其意义不大。其次，人事独立性不够。由于银监会是通过中国人民银行拆分组建起来的，其在人员组成上基本上吸收了中央金融工委和中国人民银行监管局的成员，还有一部分是从国有商业银行抽调的。因此，在这种制度安排下，一方面这类人员在行使监管职权时容易在思维惯性的作用下形成以管理代监管的局面。另一方面这种人员构成和政府、央行、被监管机构之间有着千丝万缕的联系，使得银监会很难做到不受地方政府、各级政府部门、被监管机构的影响而独立行使监管职权。中国根深蒂固的熟人文化更使得这个问题严重到无以复加。再次，财务独立性不够。银监会的预算和财务来源直接受制于国务院，本身缺乏相应的独立性。最后，地方分支机构独立性不够。因银监会地方分支机构的各项利益关系均掌握在地方政府手中，在银监会分支机构与地方政府的监管博弈过程中独立性可能无从谈起。
鉴于银监会独立地位的重要性和银监会在“国务院直属”体系下独立性较弱的现状，需要重新认识、界定银监会法律性质，据此改革我国当前“银监会”体系，增强其组织上、职能上及经济上的独立性质，使其成为专业的、独立的监管机构，能够真正履行好维护金融稳定的职责。
二、美、英两国银行业监管机构法律性质考察
由于国内对银监会等监管机构法律性质界定的不准确，参考借鉴国外银行业监管机构的法律地位成为必要。通过对英美两国银行业监管机构法律性质的考察，以期对我国银监会法律性质的重新界定有所裨益。
（一）美国联邦储备委员会的法律性质
美国联邦储备委员会（以下简称美联储）根据《联邦储备法》成立于1913年，是美国的中央银行，集货币职能和监管职能于一身。但美联储只是联邦层面的主要监管机构，也就是说，美国实行多元的监管体制，不仅联邦和各州均有金融监管的权力，而且多个部门都负有监管职责，在联邦一级商业银行的监管权由三家机构享有：货币监理署（OCC）、联邦储备委员会和联邦存款保险公司（FDIC） 。 2010年7月21日通过的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（简称《多弗法》），加强了美联储的监管职责，对美国银行业监管构架做出了调整：第一，增设了金融服务监管委员会，以防范系统性风险；第二，撤销储蓄机构管理局（OTC），将其职权移交给货币监理署、美联储和联邦存款保险公司。鉴于美联储是一个复杂的系统，本文仅考察它的法律地位和性质。
美联储最大的特点在于它的独立性，可以说世界中央银行独立制度滥觞于美国，美联储也是西方独立规制委员会制度的典型。{6}独立规制委员会产生于美国，美联储就是最早产生的、最有代表性的独立规制委员会之一。这类委员会虽然其组织和权力彼此并不一致，但它们具有一些共同特点：第一，独立性。此特征主要是相对于总统控制的传统行政部门而言。因为监管任务的专业性，要求其能够摆脱政治影响而作出独立的判断，最重要的是它可以雇佣大量专业技术人员，负责特定领域的监管工作，职能单一，专业性强，便于积累特定领域的管理知识和经验—而这些领域靠政治家是无法进行有效管理的。{’}2“规制机构独立于选举产生的政府部门，通常被认为这是他们的主要优点所在。”{8} 238与普通行政机构工作人员任免程序不同，总统只能基于特定原因，在特定条件下才能免去独立规制机构成员的职位。美国联邦最高法院在1935年联邦贸易委员会主席汉弗莱诉罗斯福免职案的判决中指出：“联邦贸易委员会的职责既非政治性的，亦非行政性的，而最主要的是准司法和准立法性质。与州际贸易委员会类似，其成员是由依法任命、经验丰富、训练有素的专家们组成，并要求这些成员来进行判断……这是由专家组成的机构，专家们通过服务年限来获得经验—除了人员选任之外，这个机构应独立于行政当局之外，并自由地行使判断权，而无需任何其他官员或政府其他任何部门的同意，亦不受他们的阻碍。”{9}最高法院认为总统有随时解除一般行政官员职务的裁量权，但只有在符合法定条件、法定程序的前提下，总统才能解除独立规制机构成员的职务。法院判决称联邦贸易委员会是一个准立法、准司法机构，总统不能仅仅因为政治原因解除联邦贸易委员会成员职务。法院否决了罗斯福的免职决定，该案可谓是美国历史上关于独立规制机构的最重要判决。{10}第二，权力的混合性。法律规定独立规制委员会可同时行使准立法权、行政权和准司法权。具体来讲，首先，独立规制机构行使立法权通常有三种方式—制订规章、制订标准、提出立法建议。其次，在制定抽象的规则之余，还处理具体事务，如信息收集、监督检查法规的执行情况等，从而将抽象的规则适用于具体事件，这是委员会的行政职责；再次，委员会也可以就其管辖范围内的案件直接进行调查、听证、处罚或做出裁决，即准司法权。美国最高法院在众多判例中支持了将裁决权授予独立规制机构的立法，如独立机构可以裁决有关外国人的案件；{11}铁路管理中的裁决权力{12}以及全国烟煤管理委员会（National Bituminous Coal Commission）对煤炭的价格管制{13}等。
