当代行政面临“民主赤字”这一事实，要求变革传统行政法治模式。传统模式的核心是强调依法律行政，其逻辑是通过法律的民主正当性而向行政“传送”民主正当性。然而，这一逻辑与当代行政的现实却存在巨大的鸿沟。笔者认为，为消除当代行政的“民主赤字”，可以考虑引入多元主义合法化理论，通过公众参与向行政过程注入民主性因素，对行政过程进行民主性补强，从而使行政过程具备一定程度的自我合法化能力，为行政活动的结果提供实质合法性和正当性。循着这一思路，我们应当引入协商民主理论和公共治理理论，对行政活动模式进行改造，从管制型行政转向参与式行政。
笔者对“民主赤字”和“参与式治理模式”的分析，虽然是在一个宽泛的背景下展开的，但笔者认为这一分析对我国当前的行政过程改革同样具有重大的现实意义。从行政权在国家公共生活中的作用来看，中国的权力结构表现为更加明显的“行政中心主义”特征。虽然宪法将行政机关的地位规定为民主代议机关的执行机关，但同时却赋予行政机关极为广泛的权力和职能。这些权力就内容上看涉及对经济、社会、文化、教育、科技等各个方面的管理；就行使的形式看，包括了行政立法、政策制定、决定以及执行等。44总之，从宪法对国家机关之间的权力配置来看，我国的行政机关实际上并非仅仅是立法机关的执行机关，而是具有广泛职能和职权的管理机关。在这种现实背景下，依法行政并不能保证行政必然会获得民主正当性。因此，我们的“民主赤字”问题可能比西方国家还要严重得多。在此情境下，宏观上需要进一步加快近代立宪主义的进程，微观上则应当将公众参与、协商治理的机制引入行政过程，构建一种“参与式治理模式”，补强行政活动过程和结果的民主性。
【作者简介】
王锡锌，北京大学法学院教授，博士生导师。
【注释】参见卡罗尔.哈洛、理查德.罗林斯，《法律与行政》，杨卫东等译，商务印书馆2004年版，第1页。
参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第1—20页。
参见理查德.B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第6—10页。
参见王锡锌：《自由裁量和行政正义：阅读戴维斯〈自由裁量的正义〉》，《中外法学》2002年第1期。
参见埃贝哈德.施密特—阿曼斯等：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2005年，第65-70页。
“民主赤字”是指民主欠缺的一种状态，最早被用来形容欧盟在扩张过程中遇到的联盟权力正当性危机。当代行政的“民主赤字”概念，则是在当代“行政的政治化”情境中所提出的。因为在这一背景下，具有民主性的法律并不能为行政传递民主正当性，所以行政面临着民主性的匮乏。当代行政法治所关注的公众参与、协商等制度，反映出行政法对行政“民主赤字”问题的关注。See Richard Stewart， Administrative Law in the 21st Century， New York University Law Review， Volume 78， May 2003， pp.437-448。
H.W.R. Wade， Administrative Law， Oxford University Press， 1989， pp.3-4.
在法国，从《1791年
宪法》所规定的议会对立法权的垄断到《1958年
宪法》明确将大量行政事务的立法权划归以总理为首的政府，议会不得干涉，这使得法国成为西方行政立法最为普遍的国家。美国宪法虽然没有走得如此远，但立法委任业已成为常态，并被联邦最高法院所认可。
参见王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，《中国法学》2008年第5期。
See Goodnow， F.，Policy and Administration， 1900， New York， Macmillan， p. 1.
See K. C. Davis， Discretionary Justices A Preliminary Inquiry， University of Illinois Press， 1971，p. 17.
See Conrad P. Waligoriski， The Political Theory of Conservative Economists， University Press of Kansas 1990， p.153.
参见梁宝华：《英美民营化浪潮对我国行政改革的启示》，《理论界》2003年第5期。
例如，高等院校1999年开始扩大招生规模，教育产业化盲目推行，并被当作亚洲金融危机后刺激国内消费的一项举措。在只给政策(大量增加招生名额)、不增拨款的思路下，各大学四处举债扩建，又通过扩招还债。盲目的扩招导致了大学生的培养质量下降、就业困难，各大学也因此债台高筑，教育的理念被市场化的车轮碾得粉碎。
斯科特.戈登：《控制国家———西方宪政的历史》，应奇等译，江苏人民出版社2001年版，第3页。
参见《武汉官网声明：只宣布退出中超并非解散俱乐部》，http：//sports.sohu.com/20081006/n259871989.shtml.
参见殷俊：《北京律协直选冲动》，http：//news.sina.com.cn/c/2008-10-13/144416445038.shtml.
王名扬：《美国行政法》(上)，中国法制出版社1995年版，第353页。
参见《法制工作简报》1999年第41期。
参见王维达主编：《上海市依法行政二十年发展状况研究》，法律出版社2006年版，第107页。
参见陶文昭：《全球民主赤字的成因及其治理》，《理论与改革》2005年第4期。
参见李巍：《如何认识欧盟的“民主赤字”问题？》，http：//WWW.europe.sdu.edu.cn/ouzhouzhongxin/php/article.php/31.
中国2001年加入WTO时的谈判活动一直处于保密状态，直到谈判结束，随着《中华人民共和国加入WTO议定书》的公布，人们才知道我国究竟作出了多少让步。
参见汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第46页。
参见陈家刚：《协商民主：民主范式的复兴与超越》，载陈家刚编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第5-7页。
See John S. Dryzek， Deliberative Democracy and Beyond， Oxford University Press， 2000， p.3.
See Jorge M.Valadez， Deliberative Democracy， Political Legitimacy， and Self-democracy in Multicultural Societies， Westview Press，2001， pp.34-39.
See Jürgen Habermas，The Three Normative Models of Democracy， Constellations， 1994， pp.1-10.
See Carlos Santiago Nino，The Constitution of Deliberative Democracy， Yale University Press，1996，pp.10-14.
、参见俞可平主编：《全球化：全球治理》，科学文献出版社2003年版，第3页，第5页。
参见戴维.郝尔德：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社1998年版，第427-473页。
参见张凤阳等：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第312-313页。
参见哈贝马斯：《合法化的危机》，刘北成、曹卫东译，上海人民出版社2000年版，第21-48页。
这是因为参与当事人的范围越广泛，达成一种确保各方都接受的妥协方案就越困难。而且公众参与是有成本的，参与越广泛、越深入，就意味着成本越高昂。公众参与尤其是正式的程序，将会使行政机关承受高额的运作成本，并生产出庞大的案卷。这就要求在公众参与的广度和所涉利益的大小之间进行恰当平衡。
参见王锡锌、章永乐：《大众、专家和知识的运用：行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3期。
、参见詹姆斯.费伦：《作为讨论的协商》，陈家刚译，载陈家刚编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第2页，第3页。
参见郭巍青：《公众充权与民主的政策科学：后现代主义的视角》，载白钢、史卫民主编：《中国公共政策分析》(2006年卷)，中国社会科学出版社2006年，第283页。
斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语》，宋华琳译，《环球法律评论》2002年第3期。
行政过程的“俘获”就是这种情形的一个表现。大企业、利益团体由于都有各种组织化资源上的优势，因而在行政过程中往往处在优势，甚至可以“俘获”对他们进行管制的行政机关，使后者为他们的利益服务。在现实中，公众在对抗组织化利益团体时始终处于弱势。但是，如果公众能够以各种方式有效地组织起来，参与进程中地位的不平衡就可以得到相当程度的缓和。
参见托克维尔：《论美国的民主》(下卷)，董果良译，商务印书馆1988年版，第111-112页。
参见王锡锌：《公共决策中的大众、专家与政府》，《中外法学》2006年第4期。
例如，1982年《
中华人民共和国宪法》第
89条规定了国务院作为国家最高行政机关的职权，包括立法、决策、采取措施、发布命令，对经济、社会、文化、教育、科技等极为广泛的规制权力。这一规定通常被理解为是
宪法对行政机关的“概括性授权条款”。
