“参与式治理模式”通过引入民主参与和多中心治理理念，将行政的形式合法性要求和实质合法性要求结合在一起，指向一种“复合的行政合法化模式”。在当代行政的现实情境中，行政的形式合法只是一个底线要求，并不能满足法治对行政的全部要求。从目的实现和公众对结果的接受来看，行政活动在满足形式合法性底线要求之后，还必须满足理性和民主正当性的要求，而这正是当代行政强调“依法行政、民主行政、科学行政”相结合的原因。在笔者看来，这种复合的行政合法化模式，在面对当代行政“民主赤字”的现实时具有更强的解释能力。
四、“参与式治理模式”的有效实现：内部机理之达成与外部环境之改造
(一)“参与式治理模式”有效实现之前提
参与式治理是针对当代行政“民主赤字”而提出的一种解决思路。这种思路在强调行政过程民主化的式治理可以充分借鉴协商民主的制度方案。协商民主是基于对程序化“票决式民主”的批判和反思而提出的。自由主义民主理论的批评者指出，严格程序化的民主只关心意见的表达和聚合，强调通过多数原则形成公共决定，而这将损害民主的理性交流功能并导致对程序中少数人权利的合法挤压。他们提出的替代性方案就是协商民主，强调在参与者严肃、负责任的表达、沟通、相互理解的基础上作出公共决定。[37]在这个过程中“讨论”被赋予一种参与者之间通过阐述理由、进行说服、寻求共识而提升决策正当化和理性化的功能。[38]
在此意义上，我们也可以说，参与式治理作为消解当代行政“民主赤字”的制度方案，并不是简单地将程序民主直接移植到行政过程中。将公众参与引入行政过程，为行政过程和结果输送民主正当化资源，只是对民主过程的模拟，并不意味着是严格意义上的民主决策程序。利益相关者和公众的参与及其与政府的互动，主要是让公众在社会心理和感受上获得“主人感”和被重视感，而不是由公众直接决策。因此，参与所带来的民主化效应和对“民主赤字”的消解功能并不充分。事实上，这是一种比较脆弱的民主正当化机制。而将公众参与引入行政过程以弥补行政民主性的不足，需要特别强调参与者的权利保障以及参与程序的意义，因为权利的充实给参与者以主人感，而公平的程序可以使参与产生一种公平的心理效应。在此意义上，可以说公众参与所带来的民主化效应的强度在很大程度上取决于对参与者权利充实(以下简称“充权”)的程度。
(二)“参与式治理模式”有效实现的内部机理：公众“充权”与程序保障
如前所述，在“参与式治理模式”中，参与权是一个核心问题。参与权的本质是话语表达、竞争和有效协商的能力。相对于特定的有组织的“主要利益”者而言，公众参与权的充实和有效行使将是“参与式治理模式”面对的一个巨大挑战。为了应对这一挑战，“参与式治理模式”至少需要在以下两个方面作出努力。
1.公众“充权”。公众“充权”概念是后现代主义在批判实证主义和技术化路线的公共决策失败时所提出的一个核心概念。其主要意涵是强调公民的行动能力，强调在政策制定过程中使公民“有权利作出决定”。[39]因此，“充权”所强调的不仅仅是公众在主体意义上的参与资格，而且还是在行动意义上的有效行动能力。公众参与权的有效行使需要以一系列权利作为基础，因此有必要以参与权为中心，对知情、表达、结社和监督等各项权利予以充分保障，以实现公众参与的富有成效。
(1)知情权。参与以获得信息为前提。虽然信息并不等于知识，但如果没有必要的信息，参与者对知识的运用就会变得极其困难，从而极大地约束参与者的行动能力。“公众要想成为自己的主人，就必须用可得的知识中隐含的权力武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”[40]在行政过程中，政府和有组织的利益集团在信息方面的优势地位是明显的。公众知情权如果没有得到保障，政府就可以轻易愚弄和诱导公众，而利益集团也可以在很大程度上操纵议程设置和方案选择。因此，对知情权的充分保障是有效改进行政过程中信息分配的非均衡状态的基本要求。
(2)结社权。公众参与虽然也包括个体化参与，但在行政过程中更有效的参与形式乃是利益主体的组织化参与。分散的、未经组织化的利益主体参与行政过程，不仅使参与的成本大大增加和达成妥协的难度加大，而且往往处于被忽视的境地。公众的利益如果表现为分散的大多数公民的利益，公众参与的过程就将不可避免地变异为利益团体瓜分公众利益的交易平台。[41]利益主体的组织化需要对现代社会中的结社自由予以高度重视。只有当分散的利益有效整合时，分散的利益主体才能获得有效的话语权和利益竞争能力。
(3)表达权。表达权在参与过程中的重要性自不待言。在行政过程中，表达权的内容表现为参与者对价值偏好、利益主张、方案选择的阐述、评论、讨论以及评价的权利。很明显，这是参与、讨论和协商的核心。对表达权的保障，既要求承认和尊重参与者充分的表达自由，同时也要求承认和尊重参与者通过公共媒体进行表达和讨论的权利，后者也是行政公共性的要求。在当代公共生活领域，媒体和公共舆论自由的充分保障可以为分散利益主体的组织化提供资源、信息和技术上的支持。在很多情况下，公众并不清楚行政决策所涉及的相关利益；即使知道，他们也很难有效地发现“同类”。托克维尔在考察美国民主时已经敏锐地观察到公共舆论和媒体对公众组织化的作用，发现美国的报纸在发现共同利益者并予以有效组织方面发挥了不可替代的作用，并指出社团和报刊之间存在着一种必然的联系。[42]毫无疑问，这一观察在今天的行政语境中具有更为明显的针对性。
