三、当代行政“民主赤字”之克服方法：“参与式治理模式”之引入
(一)“参与式治理模式”之提出
现代行政出现的“民主赤字”问题，本质上源于民主的价值要求与行政现实之间的距离，同时也表明传统行政法通过立法的民主性而论证行政民主正当性的逻辑和技术面临困境。传统行政法模式在本质上是一种制约政府权力的消极机制，无法触及政府积极行政的一面，也无法通过规则、目标与行政过程选择的一致性来解释行政活动的合法性。这样看来，对“行政国家”时代行政过程的合法化解释，已经不再是通过对漏洞百出的传统模式进行缝缝补补就可以做到的了。我们需要一种新的理论和制度框架来重构行政法的模式。
既然行政功能已经由执行变为管理，行政活动也日益政治化，那么我们可以考虑采纳将行政过程视为一种政治过程，通过向这一过程注入更多的民主化要素而使行政过程及其结果获得合法性的思路，即“参与式治理模式”。相对于传统的行政法依靠外部资源而实现合法化的机制而言，这种模式可以被理解为一种通过利益代表、公众参与等制度设计使行政过程得到自我合法化的多元主义思路。这是一种通过利益代表的参与、协商、妥协而使行政决定和政策得到合法化的思路，其所反映的是一种多元主义合法化理论。政治多元主义理论可被认为是个体价值主观性的一种集中表达。[24]
自我合法化的路径强调在利益竞争过程中引入并保障不同利益主体的有效参与和协商，而使行政过程及其结果得到合法化。如果行政机关在政策或决定的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人都能接受的妥协。这就在微观意义上体现了参与式民主，也可以说是对立法过程的一种复制。因此，允许利益主体的参与并在充分考虑各种受影响的利益基础上作出的决定和政策，就在微观意义上基于与立法过程相同的原理而获得了合法性。
行政过程的公众参与和协商不但具有工具意义上对行政民主性补强的功能，而且具有独立价值。它使行政决策能够最大限度地兼顾各方面的利益，增强其科学性和可接受性，避免决策失误造成的损失，减少政策执行的成本；更重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使公民在政府的施政中避免了被客体化的命运，从而体现出现代民主国家对人的尊严的尊重。
(二)“参与式治理模式”之基本理念
“参与式治理模式”之理念的提出以两项重要社会政治理论为基础：一是协商民主理论，二是治理理论。虽然立论的角度不同，但两者都强调通过平等的协商、沟通、合意机制为行政过程和结果提供多元主义民主正当化资源。
1.协商民主理论的引入。推动公民参与在民主理论和实践中的复兴一直是在当代民主理论的主流之下的一股生生不息的潜流。传统民主理论在20世纪后期的一个重大发展，是协商民主理论的兴起。[25]协商民主的提倡者认为，协商民主的理论基础一方面是自由主义理论，另一方面是批判理论。[26]协商民主理论既强调个人拥有某些必须受到尊重的利益、知识和权利(自由主义)，同时也关注个人在公共生活中如何摆脱压制性力量的进步性解放(批判理论)，通过公众参与提升学习、认识和交流的能力，重视政治实践中不同利益的妥协和偏好转换。支持者认为，协商民主在价值诉求上具有一系列的优势，具而言之有四：(1) 可以培养维护健康民主所必需的公民美德，促进政治共同体之间的相互理解；(2)提升公众对公共生活的集体责任感；(3)在多元文化和利益交织的现代化社会中，协商民主可以有效促进不同文化和利益主体之间的交流与理解；(4)通过开放的结构和讨论过程，协商民主可以增进公共决定的合法性并有助于扩展知识和理性。[27]
协商民主理论是一种规范性(而非描述性、解释性)民主论，是在批判和继承传统自由主义(市场式或经济式)民主论(以熊皮特为代表)与共和主义民主论(以卢梭为代表)的基础上发展起来的。[28]它不把国家单纯看作经济社会的守护者，而是强调现代社会的多元性，拒绝以共同生活方式为基础的共同伦理的共和主义前提；它也不把国家看作制度化的伦理共同体，而是强调以对话、协商为中心的公民主动参与的重要意义。
协商民主理论旨在把平等地位的利害相关者自由的、具有公共性的说理作为民主的本质(投票依然是必要环节)，旨在更忠实地践行被遗忘或被忽略的民主承诺(如广泛平等的公民参与、自由的政治讨论、开放的立法审议、对共同福祉的追求等)，克服自由主义民主论所遭遇的集体选择难题和共和主义民主论所遭遇的伦理或道德超载难题，以实现民主、人权和法治三大价值之间的合理平衡。[29]
2.治理理论的引入。20世纪90年代以来，治理的政治理念开始兴起，并相继被引入行政学和行政法学领域，用来解决日益严峻的行政过程中的“民主赤字”问题。
治理是各种公共和私人的机构管理其事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度，也包括人们同意或认为符合自己利益的各种非正式制度安排。[30]在这个定义中，治理的核心表现为权威的多中心化，而不是再以政府为“单一中心”。这一变化反映了民主自治传统在当代政治生活中的复兴和拓展。[31]治理理论表明，在大众时代的政治生活中，社会对公共政治生活所提出的参与需求在质和量的方面都发生了历史性的变迁，已经由原来概念化的人民主权转向更具有厚度和复杂性的“公民权利”概念。以公共性概念重构公共政治生活，应该说已经成为当今时代的一个需求。
