在我国，由于选任标准的混乱，来源上的驳杂，目前整个法官群体还没有形成一个知识与信仰的共同体，把这样一个“形似而神不似”的群体凝聚成为一个整体，就成为中国法院系统面临着的一项重要任务。最高人民法院的形象已经不仅仅是一个纯粹的终审法院，而是履行着一种类似于“家长”或“监护人”的角色。地方各级法院及其法官，似乎还不具备完全的行为能力，最高人民法院将承担像监护人那样的责任：他们都希望得到最高法院的褒奖；都必须面对最高法院的惩戒；他们接受最高法院的政治教育和业务培训，等等。所有这些，都在不断地强化这样一种意识和现实：全国法官组成了一个家庭，最高法院则履行着“全国法官之家”的“家长”的角色。{16}35在充当这个角色的过程中，最高人民法院承担着将全国法院组织起来这一重要的功能。司法文件是最高人民法院实现这一功能的重要载体之一，通过司法文件这样的方式，最高人民法院把全国的法院和法官组成为一个“系统”，并确立了系统内部的秩序。
规范化文件是指由国家机关或依照法律、法规的规定行使国家权力或公共权力的社会组织就履行法律、法规赋予的职责作出的正式的具有法律效力的文件。规范化文件通常具有约束力，即一旦规范化文件通过合法程序产生后，就必然具有一定的法律效力。作为规范化文件的一种，司法文件是指最高人民法院为正确统一实施法律、法规，依照一定程序制定的在一定范围内带有一定约束力和指导性的决定、命令和决议等规范化文件。{7}1-44司法文件与个案的审判不同，属于建章立制，是制度化、规范化的表征，能够巩固制度性创新。鉴于司法文件也是由最高人民法院审判委员会通过，并且要求各级法院“结合审判工作实际，遵照执行”。甚至有些司法文件可以成为全国法院一段时期审判工作的指导方针，或者是最高人民法院对下级法院工作进行检查、评价的标准，因此常常成为最高人民法院创制公共政策的载体之一。
表2司法文件
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│司法文件 │内容 │保护对象 │公报年／期│
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│最高人民法院关于│加强涉农案件的立案、审判和执行工作。在审理下列民 │农民、农民工│2006年 │
│人民法院为建设社│事案件过程中，对符合先予执行法定条件的，人民法院应│ │第10期 │
│会主义新农村提供│当及时裁定先予执行：(1)因假冒伪劣农用物资造成损 │ │ │
│司法保障的意见法│失，农民要求赔偿损失的损害赔偿纠纷；(2）因拖欠农民│ │ │
│发〔2006)17号 │当事人农副产品货款产生的支付欠款纠纷；(3）拖欠农民│ │ │
│ │工工资或者劳务报酬纠纷以及有财产给付内容的涉及农 │ │ │
│ │民工的劳动争议纠纷；(4)涉农人身伤害损害赔偿纠纷； │ │ │
│ │(5）其他符合先予执行法定条件的情形。 │ │ │
│ │ 发包人与承包人存在结算争议，但拖欠农民工工资 │ │ │
│ │或者劳务报酬的事实清楚，经承包人申请并依法提供担 │ │ │
│ │保，人民法院可以就工程款中涉及农民工工资或者劳务 │ │ │
│ │报酬部分裁定先予执行。 │ │ │
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制度本身的安排和变迁会对一些群体带来直接或间接的影响，制度的藩篱使一些人成为社会的弱势群体，这部分弱势群体是社会利益及社会权利在社会发展进程中分配不公的产物。特别是在我国现阶段，由于社会处在转型时期，一些群体之所以弱，一方面是因为他们很少或者几乎没有分享到改革转型的收益，另一方面他们又承担了因社会转型而带来的成本，这些弱势群体主要有企业退休人员、下岗职工、失业者、失地农民、农民工等。{18}-80-89制度上的弱者往往是社会结构和法律的产物，正是因为这类弱者本身就是由政策和法律造成的，所以国家承担相应的救助责任也就是正当的。比如，我国建国后对农民权利的剥夺，使得农民及其子女无论在生活上、生存上和发展上，其劣势都较为明显。目前，我国农村居民和农民工之所以成为弱者一个重要的原因是产生于城乡二元结构和维护这种结构的法律制度。{19}尽管改革开放推动了我国社会的全面发展，但是城乡之间的差别却更加明显，特别是以户籍制为代表的一系列制度成为横亘在农村居民、农民工权益保护面前的难题。对于农民工而言，城乡二元结构直接影响着自己的劳动权益。国家统计局的数据显示，2006年年末参加基本养老保险的农民工人数为1417万人，参加基本医疗保险的农民工人数为2367万人，参加工伤保险的农民工人数为2537万人。{20}实际上，农民工的数量在飞速增加，特别是“十五”期间平均每年增加442万人，2006年达1. 082亿人。{21}这也就是说，只有10%到20％的农民工能够享受到部分社会保险，而他们同样需要的社会救助、最低生活保障等就更谈不上了。这种城乡二元结构不仅让农民工的劳动权益得不到同等的保护，而且在客观上也使得城乡劳动力资源无法优化配置。{22}6因此，如果不能从根本上打破城乡二元结构，农民工能否就业以及就业的好坏仅取决于某种特定社会出身属性时，那么农村居民、农民工的权益保护仍然是很难实现的。从根本上打破城乡二元结构的任务很显然已经超出最高人民法院能力的范围，但并不是说最高人民法院对此类问题只能无所作为。从表2中的内容看，最高人民法院在自己可能的范围内通过司法文件的形式确立对涉农案件和拖欠农民工工资或者劳务报酬先予执行制度，创制了保护作为社会弱者的农民和农民工政策。
司法文件具有一定的适用效力，与广大人民群众的切身利益密切相关。司法文件的制定，虽一般是经集体讨论、研究决定并通过，或者是经制定单位领导以及相关职能部门的审核把关，但即使是事关群众利益的决定、决议、规定、意见等也很少采用听证、事先公布征求意见等公开的民主方式。从而导致这些文件虽已出台，但民众对此不知道、不理解，甚至抵制执行的情况时有发生。由于最高人民法院在司法文件制定过程中具有较多的自由决定权，从潜在危险上看，容易利用自身的权力设置不适当的权利义务或者其他行为规则。有时虽然其具体规定不直接与现行法律法规的规定相抵触，但在制定的动机、目的及宗旨方面则有可能存在与法律法规不相一致之处，容易造成难以预料的后果。因此当这些文件在实际执行中出现问题或不良后果时，往往短期内难以解决或消除。另外，由于司法文件的内容和形式往往带有适用性与协作性，制定主体最高人民法院主要根据本部门的需要，从工作的实际出发，制定的规范性文件，其内容多涉及法律、法规在司法实践中的具体适用以及司法机关间、司法机关与有关行政机关间的工作协作问题，而这些司法文件在执行中一旦出现矛盾和冲突，必将对法制的统一性产生重大影响。
四、最高人民法院公共政策创制的形式之三：典型案例[6]
西方语境中的判例是指能够作为先例据以审理后来案件的法院判决，一般说来判例应当具有如下特点：第一，判例本身是法官在审理案件过程中对个案所作的司法判决；第二，作为判例的司法判决对法院今后审理类似案件具有约束力；第三，在普通法系国家，判例是一种重要的法律渊源。{23}279美国法哲学家卢埃林曾经指出：“只要有法的地方，都可以在不同形式和程度上看到判例法的迹象。一系列单个的判决自身决不能构成一个法律体系，但在任何一个司法制度中，随着行为规则从对不同问题的解决中产生，法律规范也或迟或早地会从这些案例中引申出来。法律的这一发展过程不以人们的意愿和是否会主动地去承认它为转移。”{24}389凭借判例，法院不仅维护了裁判的统一，而且实际上也创造了公共政策。
