民生立法视域下的给付行政程序辨析
刘艺
【摘要】民生立法应基于正确的给付行政程序观念，这要求我们对给付行政程序概念进行澄清。“给付行政程序”不等于“非控权行政程序”、不等于“授益行政程序”、也不等于“给付行政行为程序”。目前国内法律界对给付行政程序的认识存在诸多误区。2008年颁布的《湖南省行政程序规定》明显缺失给付行政程序观念，2011年颁布的《山东省行政程序规定》虽有所校正，但仍未厘清是否统一适用于给付行政领域的问题。《社会救助法》（草案）则在诸多方面存在给付行政程序的偏差。
【关键词】给付行政；行政程序；社会救助法（草案）
【全文】
“给付行政”的提出曾被视为德国“新行政法学”的开端。{1}]对德国来说，这个“新”已是80多年前的事情了，而于我国公法而言，却是当下的现实。时至今日，以《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《社会救助法》（草案）等为代表的一系列立法（活动），仍然忽视给付行政的特质，进而在给付行政程序规定中出现种种严重偏差。尽管学界对行政程序的研究已很深入，但给付行政程序毕竟不同于传统干预行政程序。由此，认真厘清给付行政程序的概念实属必要。目前国内行政法界对给付行政程序的认识偏差主要表现为将“给付行政程序”与“非控权行政程序”、“授益行政程序”、“给付行政行为程序”相混淆。以下，我们将结合具体立法例对这三对概念之关系加以辨析，并在此基础上得出给付行政程序的正面界定。
一、“给付行政程序”与“非控权行政程序”
（一）概念辨析
基于行政任务的不同，可将行政作用分为干预行政和给付行政。所谓干预行政是指行政机关为达到维持秩序的目的，进行的限制公民权益或课予公民负担的活动。给付行政是指行政机关为民众提供服务或授予权益的活动。干预行政和给付行政的划分具有学理层面的描述性，但是不具有逻辑周延性与实践上的绝对性。基于此，有学者甚至主张放弃干预行政与给付行政的划分。但有更多的学者还是主张坚持。原因在于两者在适用法律保留的层次以及行为形成的裁量权方面存在诸多差异。{2}不管该组概念是否继续延用下去，我们都应该清醒地认识到干预行政与给付行政之区别绝非仅仅停留在是否需要“控权”这个问题上。传统行政法观念将程序作为控权工具。设立行政程序之目的主要在于节制行政机关滥用权力对公民自由、财产横加限制，或对公民施加无理义务与负担。若仅从这一角度考虑，给付行政程序问题自然不太重要。因为给付行政既然意在向公民提供利益，当然应该采取一切适当之手段，务求广播福泽，不必拘泥于传统程序之羁绊。但这仅是一厢情愿而已。实际上，给付行政一样可能危及公民权利与自由。在实践中，行政行为常常兼具干预行政和给付行政的双重效果。如公民申请最低生活保障资格，行政机关批准了该资格，但却要求公民承担一定的作为义务，如参加公益活动。像这类活动日后如果被撤销或废止，该视其为干预行政？还是给付行政？
