（四）小结：因公共利益之名
单双号限行措施得以排除争议强行推行，在于“因公共利益之名”，即对“路畅天蓝”和“奥运梦圆”等公共利益的追求，虽然这是以机动车所有人的驾车出行自由等个人利益为“祭品”。在高喊人权口号、强调权利保障的今天，公共利益是一个并不招人喜欢的词语。人们提到公共利益，往往伴随着在感情上的厌恶和在理性上的怀疑。个中原因，主要在于公共利益这个“口袋”装下了很多并不正当的利益，公共利益常常沦为肆意侵害个人权益的挡箭牌。
在对单双号限行措施的分析中，有一种观点敏感地注意到了其中可能存在的“多数人暴力”问题。“在此次单双号限行中，从道路畅通到空气变清，多重利好多数人受益，又有官方舆论暧昧的暗示和支持，这对无车的大多数人是一种诱惑：这时候如果提起单双号限行常态化的议程，很容易形成压倒性的意见。在多数人的支持中，少数人的正当权益很容易被剥夺，而且剥夺得冠冕堂皇。”[23]这种“多数人暴力”，实际上就是“公共利益的暴力”。如果把公共利益简单地定位为多数人的利益，就像把人数占优的无车族的利益视为公共利益一样，毫无疑问是缺乏必要的正当性基础的。
一种理想的“公共利益—个人利益”关系结构应该是，个人利益对公共利益作出基于合意的让渡，公共利益给予这种让渡以公正的补偿，这一切都建立在相称的“手段：目的”和“个人利益：公共利益”比例模型之上。这才是“因公共利益之名”坚实的正当性基础之所在。
三、形与实：形式合法与实质合法之考量
合法性问题是有关交通限行措施的争议焦点。在从形式主义法治走向实质主义法治的时代背景下，合法性的概念经历了深刻的变革。“现代实质意义上的法治国家不仅形式上要求行政机关依法行政，严格依法办事，而且要求行政活动具有实质的正当性，符合公平正义的法律观念。”[24]
本部分旨在在对行政行为合法性内涵进行形式合法和实质合法二元重构的基础上，对单双号限行措施进行合法性的审视和考量。
（一）形式合法的底线
在强调“无法律无行政”的形式主义法治时代，人们深受源自德国的法治国思想影响，对合法性的理解仅限于形式合法，“只是从形式上要求这种行政的合法性，而根本不问其法律内容，因而称之为形式意义上的法治主义。”[25]随着法治理念从形式法治向实质法治的发展，虽然合法性的内涵发生了深刻的变革，但是形式合法仍然是行政行为合法性的底线和司法审查的标杆。作为合法性的最低要求，形式合法是指行政行为的作成严格依照了法律特别是制定法规范而实现的合法性。
行政行为的形式合法要求，可以展开为权限合法、内容合法和程序合法三要件。具体来说，其一，权限合法要件要求行政行为是由行政主体在自己所享有的法定的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权的权限范围内作出的，否则即是行政越权行为。其二，内容合法要件是指，在规范分析的层面上，行政行为的内容应当事实清楚，证据充足，适用法律正确。至于行政行为的内容是否合理，是否符合立法和授权的目的和意旨，则是在价值分析层面上实质合法所讨论的范围。其三，如果法律对行政主体在作出行政行为时所应遵守的步骤、时间、程式、方式等程序性事项作出了强行性规定，那么行政行为的作出须严格遵循法定程序，方满足程序合法要件。同时具备这三个要件的行政行为才是满足形式合法要求的行政行为。
对单双号限行措施这一具体个案的形式合法性考察，需要结合相关的法律依据来进行规范分析。行政机关制定和实施单双号限行措施，主要出自于《道路交通安全法》第39条的授权：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”就北京奥运期间的单双号限行措施来看，首先，北京市政府作出实施单双号限行措施的决定，在本市行政区域内对机动车辆实施交通限制措施，没有超越事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权的范围，因而满足权限合法之要件。其次，实施单双号限行措施的事实依据在于交通拥堵的现况和举办奥运会的需要，同时单双号限行在功能上确实有助于交通和环境的改善，同时也不存在错误适用法条的情形，故而在内容合法要件上亦符合要求。最后，在奥运单双号限行开始实施的一个月前即2008年6月19日，北京市政府发布了《北京市人民政府关于2008年北京奥运会残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告》，符合“应当提前向社会公告”的法定程序，所以也满足程序合法要件的要求。总体上来说，单双号限行措施具备行政行为的形式合法三要件，符合形式合法性的底线要求。此亦为行政审判中的真实案例所确证。[26]
