调解是以当事人意思自治为核心的纠纷解决机制，该意思自治包括当事人是否愿意接受调解以及当事人是否能就其民事纠纷达成合意两个方面，而行政则意味着执行，意味着积极的形成作用，因此，行政调解概念本身即存在着一种内在的紧张关系，即行政的职权能动主义与非权力行政作用下的当事人意思自治之间的矛盾，依规则治理与灵活解决纠纷之间的矛盾。但是，基于二者功能的一致性，我们可以在行政与调解之间、依法行政与当事人自治之间找寻到某种联结点，使其统一到法治秩序之中，这种联结点就是程序的正当性，即行政调解协议的达成必须遵守正当程序。
从我国现行行政调解制度来看，尽管现行法规范以及其他规范性文件以不同的形式设定了行政调解制度，但这些制度散见于不同位阶、不同性质的法规范之中，并没有形成统一的制度安排。其中，最突出的问题表现为行政调解程序与诉讼程序同质化，而行政调解协议的效力却不明确。严格的程序制度导致了行政调解失去了灵活性；而行政调解协议效力的不明确则导致了行政调解制度被虚置及行政资源被浪费。由于行政调解协议的效力涉及到国家权力配置问题，所以不宜由法律以外的其他法规范作出规定，因此，有必要由国家立法机关就行政调解制度制定统一的法律，在对行政调解进行类型化的基础上，对行政调解程序及其效力作出统一的制度安排，并以此为依据，行政机关根据其管辖事项的不同制定相应的行政法规范或行政规则，从而使其进一步明确化、规范化、制度化。[5]
（四）行政过程中的仲裁制度
我国行政仲裁制度的发展以《仲裁法》(1994-8-31）为界，可以分为两个发展阶段：第一个阶段是建国后至1995年9月1日《仲裁法》实施之前，第二个阶段从1995年9月1日《仲裁法》实施之后至现在。第一阶段的行政仲裁机构林立、仲裁范围十分广泛，但也存在着较为严重的问题。具体表现为，行政仲裁机构的设立过于随意，缺少统一的制度规划，在权力配置与相应的制度设计方面缺乏正当性与统一性，由此在实践中也造成了国家权力的混乱及对公民权利救济的不力，行政仲裁制度的改革势在必行。随着1995年9月1日《仲裁法》(1994-8-31)的实施，除了劳动争议仲裁与农业承包合同纠纷仲裁之外，其他行政仲裁都被废止，实行统一的民间仲裁制度。[6]
我国行政仲裁制度的发展由行政仲裁的泛滥到对行政仲裁的基本否定，由一个极端发展到另一个极端，而在这一过程中并未就相关问题展开深入研究与理论探讨，反映了我国行政仲裁制度发展过程中的非理性状态，也反映了我国理论界对行政仲裁理论缺乏深入系统的分析研究，不能为制度建设提供充分的理论支持。笔者认为，《仲裁法》对其实施之前的仲裁制度的废止与重构，并不意味着行政仲裁制度不再有发展的空间，并不意味着限制立法机关以法律的形式设立新的行政仲裁制度。从社会现实的角度来看，历史上曾经出现的各种行政仲裁制度以及现实中出现的新的行政仲裁实践也反映了对行政仲裁的需求，[7]立法机关应回应现实，积极寻求因应之道。我国行政仲裁制度的发展，应借鉴国外相关理论与制度实践，从专业解决纠纷的现实需要出发创设新的行政仲裁制度，而不应因噎废食，固步自封，拘泥于《仲裁法》(1994-8-31)的文本，限制了专业纠纷解决机制的发展。在具体的制度设计方面，一方面应照顾到不同性质纠纷的具体仲裁机制不同，另一方面，由于行政仲裁制度关系到国家权力与市民自治之间的界限，关系到公民权利如何获得救济，关系到立法权、行政权与司法权之间的界限，必须由国家立法机关予以设定，从总体上对行政仲裁制度作出统一的制度安排，避免无序、混乱状态的再度出现。
