（二）追求本土正当性的策略—案结事了
除了对外部力量的依赖之外，在“大调解”的格局中，法院还通过对正式制度的违反和规避等策略使得法院的处理结果更加切合当事人的预期，从而最终实现“案结事了”。“案结事了”是法院行为获取正当性的关键所在。
案例二：2009年在M电站的征地补偿中，群众认为补偿太少，同时担心以后河道被拦截以后，会提高河床而导致大面积的农田被淹，并以此为由阻扰工程施工。经当地村组干部、镇党委政府调解无果，遂起诉至法院。承办法官认为虽然电站的施工方案和土地淹没赔偿范围均是按照国家标准进行，但群众的担心并非全无道理。若严格按照标准实施，虽然符合国家政策法律，但如果不考虑群众的诉求，很有可能发生群体性事件。调解人员一方面面向群众宣传解释国家法律政策向大家说明淹没补偿范围的国家标准，让群众认识到补偿范围和标准的合法性。另一方面邀请县水务局做电站工作，要求电站充分考虑群众的合理担心，适当提高补偿标准。经过反复磋商，电站修建方一次性支付一定补偿款给当地群众，双方当场握手言和，工程施工顺利进行。
案例二是法院建构本土正当性的关键策略，通过建立诉讼外调解制度扩展了法院原有的受案范围，并且提升了自身调解疑难纠纷的能力。理论上所有平等主体之间的民事法律争议都应属法院受理范围，但事实上在大调解前，法院由于自身力量的有限，“可能基于相对‘隐性’的司法政策，通过内部规定、文件等等司法政策性规范将某些政治上”敏感“或者法院处理成本过于高昂的案件排除在受理范围之外”。{23}“大调解”中法院虽然仍然尽量避免介入某些法院诉讼无力解决的领域，但通过“审慎立案，诉外调解”，将“疑难案件”排除在受理范围之外，以诉讼外调解的方式进行调处却为法院解决疑难纠纷提供了广阔的空间。从这一点出发，此种“欲擒故纵”不失为法院所采用的明智策略。另外在当前的学术界和实务界的语境之中，“依法调解”具有毋庸置疑的正确性。然而，若仔细分析法院在案例二调解中采用的策略，我们就会发现法院在案件的调处过程中并没有严格“依法”进行调处，成功的调处很少是严格遵循法律而达成的。正如苏力所言，“调解可以依法，但着眼点不是依法，而是调解成功”，“在不关注是否依法的调解中，法律仍然在起作用—现行法律规定始终会成为调解双方讨价还价的筹码”，“依法调解”成为一种文学上的修辞。{24}在 “大调解”工作推进之前，法院在诉诸工具主义还只是在小范围内“遮遮掩掩”的进行，而现阶段法院的这种倾向却变得更加直接和公开。通过上述两种策略的运用，法院极大地提升了自身处理疑难纠纷的效率和能力。
法院之所以采用上述策略来追求本土正当性也是与法院在“大调解”中的地位密切相关的。由于在“大调解”中的弱势地位，法院无法通过正式制度的应用来获取正当性，因此只能采用“曲线救国”的方式来实现“案结事了”。新制度主义（new institutionalism）的观点认为组织的行为深受组织存在的制度环境的影响，组织通过各种策略来从制度环境中获取正当性（ legitimacy），从而维持其生存。{25}一方面，法院通过对正式制度的诉诸来获得全球正当性（global legitimacy），同时又在违反这些制度从而获得本土正当性（local legitimacy）。{26}在近期地方的实践中我们发现：正式的立案制度被非正式诉讼外调解制度取代，“依法调解”被掩盖在法律工具主义的实践之下。在这个过程中正式的制度与具体实践发生了断藕（decoupling）。{27}在案例二中，M电站的补偿方案是严格按照国家标准进行，具有合法律性（legality）。然而，本案的承办人员认为电站确定的标准虽然合法，但是群众担心河床提高也具有正当性，因此在案件办理之初就确定不能严格按照法律标准来进行调解。这种做法无疑是对现有法律的一种“规避”。在具体操作中，承办法官在向群众做工作时仍然采用以法律来论证电站赔偿标准的合理性，以“合法律性”来要求群众作出让步。同时又利用水务局的行政主管关系来做电站的工作，从而最终实现了纠纷双方的和解。可见，在纠纷的调处中，正式的“依法调解”的制度是法院获取全球正当性的重要方面，因为“法律至上”已经成为国家意识形态和社会公共意识的重要方面，但在疑难纠纷的调解中，法院事实上会诉诸工具主义的策略。于是正式法律可能被规避，并且只是作为双方讨价还价的工具之一被灵活运用的。正如承办法官所言：“从法律角度讲，电站的行为并无过错，群众的诉求无法律依据，但很多纠纷的解决难以使用‘合法”去衡量，信访形式也难以以’理性‘和’依法‘去规范。“在此，正式的法律制度又与实践的工具主义发生的断藕。这种通过断藕的方式来获取本土正当性的策略事实上会进一步限制法院发挥”主导“地位，毕竟在”大调解“中建立起来的正式的”司法确认“和”司法指导“等制度是法院实现主导地位的关键，而法院自身的地位又决定了这些制度无法顺利执行。于是，断藕的结果虽然提升了法院处理疑难纠纷的能力，但其”副产品“确实是将法院更加牢固地钉在从属的网络中，这不能不说是一种悲哀。
不得不承认的是这是一篇”打击自信心“的文章，法院力图改变自身地位的改革和期间所诉诸的策略虽然提升了法院解决纠纷的能力，但却进一步固化了法院在原有政权体系中的位置，这种”二律悖反“—法院不做不对，做了也不对—确实令人沮丧。然而”泼冷水“并不是目的。笔者希望通过这篇文章传达这样一种思想—法院需要对自身能力有充分的估量，虽然法院系统希望通过各项改革在”大调解“工作格局中起到主导作用，但是纠纷主体的选择倾向、执政党的期待和司法的限度三个因素极大地限制了它们的这方面的尝试和努力，相关制度赋予法院的效力确认、案件分流和业务指导的权力也在很大程度上被虚置。在笔者看来，法院应该充分认识到自身的优点和劣势，在大调解中利用合理的策略充分参与到这个工作格局中，充分发挥自己在处理一般纠纷中的优势，并通过各种策略的灵活运用，有效地参与力所能及的疑难纠纷的调处之中，从而”案结事了“，实现社会的和谐稳定。
【作者简介】
王禄生，单位为四川大学法学院。
【注释】 Liebman教授指出中国法院的绝大多数重要改革均是“自下而上”的，因为中国的法院要面临越发复杂的案件，而对于这些案件的处理通常是缺乏法律规则的，因此中国的地方法院具有动力和空间来实施改革和试验。See Benjamin L. Liebman, China'' Courts: Re-stricted Refonn, Columbia Journal of Asian Law 1 （2007）．明显的例证还表现在最高院从未明确主张在“大调解”中的“主导地位”，而地方法院的院长却在不同场合（如各层级的法官论坛）主张对“主导地位”的诉求。根据笔者不完全统计，在中国法院网上发表此类“心声”的法院院长就有湖南嘉禾县法院院长黎纲要、安徽黄山屯溪区法院院长郑刚、河南范县法院代院长韩军、河南睢县法院院长王养庆、河南安阳殷都区法院院长杨柳、江苏徐州鼓楼区法院院长孙光和山西临汾市中级法院院长关中翔等人。此外，地方法院的官方主页上发表的主张“法院主导”的理论文章也较为常见。参见松潘法院网：http: //www. scspfy. gov. cn/show_article. asp? id=522, 2011年06月9日。
Heilmann教授对中国政策推行中的“试验主义”进行了诸多令人印象深刻的论述，在他看来中国的地方政权被赋予了极大的自主性，从而被鼓励制定诸多“试验”，这些“试验”中的成功范例将被推广至国家层面。参见Sebastian Heilmann, From Local Experi-mentation to National Policy：the Origins of China''s Distinctive Policy Process, The China Journal59 （2008），pp. 1—30.
诸如2009年最高法院发布的《
关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》全面规定了诉讼机制与非诉讼机制的对接问题，其中对仲裁机构、行政调处、行业调解组织的态度为“支持和鼓励”，对人民调解组织的态度为“支持和监督”。同时规定法院在立案阶段可以“委派”行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织进行调解。在2001年发布的《关于新形势下进一步加强法院基层基础建设的若干意见》中明确指出：把握好法院在“大调解”格局中的定位，充分发挥司法的引导、保障、推动作用。相关论述可参见龙宗智：《关于“大调解”和“能动司法”的思考》，《政法论坛》2010年第4期。
不同的声音主要来自于司法行政部门。相关讨论可参见长寿县司法局：《积极构建大调解模式》，http: //www.cqsfj.gov.cn/show. asp? News_ Id = 36274, 2011年5月21日；石光春：《浅论人民调解、行政调解、司法调解在矛盾纠纷解决机制中的定位及衔接》，http: //www. bjsf. gov. cn/jesf/jcsfliyj/201006/t20100629_ 1439430. html, 2011年5月21日；刘富贵：《着力构建以人民调解为主导的大调解工作格局—关于榆中县矛盾纠纷大调解工作的实践与思考》，http: //www.gssf.gov.cn/showmsg.asp?name=％C0％ED％C2％DB％Dl％D0％BE％BF&ID =6622, 2011年5月21日。
相关报道可参见师俊杰：《法正风清为民魂》，《河南法制报》2010年2月3日第6版；李江涛：《大调解，调出社会和谐新天地》，《洛阳日报》2008年11月4日第2版；董巧霞、刘铁良、陈磊、邵云：《法律阳光照大地司法温情暖民心—许昌市中级人民法院5年工作掠影》，《许昌日报》2011年1月7日第4版；张玉强：《巧用社会力量调解纠纷》，《焦作日报》2010年10月29日第4版；王海锋：《唐河法院：健全大调解工作网络显成效》，《河南法制报》2009年9月28日第6版。
相关报道可参见纪墨一、刘素虹：《胶州法院：社会管理创新的积极实践者》，《青岛日报》2011年8月3日第3版；侯江宏、刘建华：《青州“大调解”经验人选中国法治蓝皮书》，《潍坊日报》2011年3月6日第2版；赵兵、魏晓雪：《“全员参与，齐抓共管，有访必接，有信必复”大信访格局形成阳信法院实现“零信访”目标》，《滨州日报》2011年4月21日第2版。
相关报道可参见许广为：《石家庄市中级人民法院工作报告》，《石家庄日报》2009年2月23日第6版；傅召平：《立体化大调解全方位解纠纷》，《人民法院报》2011年8月2日第7版；余建华、孟焕良：《诸暨打响“大调解”的司法品牌》，《人民法院报》2011年4月12日第6版；高建进：《莆田：多元调解衔接机制促和谐》，《光明日报》2009年8月10日第3版；潘帅：《法槌声里的公正与民生—记全省法院先进集体石楼县人民法院》，《山西法制报》2011年7月11日第5版；钟丽君：《荣昌整合力量实现矛盾纠纷综合调处》，《人民法院报》2011年2月19日第1版；李汝健、王华兵：《深圳龙岗—“三服务”促进“三发展”》，《人民法院报》2010年2月2日第6版；娄银生、刘俊：《“大化解”乃“大发展”之基—从扬州矛盾纠纷化解看深化三项重点工作》，《人民法院报》2010年9月8日第1版。
《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》明确规定法院需要承担“重点强化劝导分流、诉前调解等职能”。
“司法介人”包含了两个方面的内容，其一为对起诉至法院的当事人有争议的调解协议进行审理，以确认其是否有效，这一点在《
关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（2002年）中有所体现；其二为对当事人没有争议的调解协议进行“司法确认”从而获得程序上的执行力。这一点在《
关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（2011年）和《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（2011年）有所体现。
参见《
中华人民共和国人民调解法》第
5条第2款，《
中华人民共和国民事诉讼法》第
16条和《中华人民共和国法院组织法》第22条的规定。
《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》明确规定法院需要承担“推动人民调解、行政调解等各类工作机制的发展与完善”的职责。
统筹的形式不尽相同，有的法院设立了专门的“调解中心”对案件进行分流。比如湖南株洲辖区9个基层法院均设立了“诉前调解工作中心”，由工会、妇联、司法所、村（居）委会等基层组织中的人民调解员“坐诊”，参见傅召平：《立体化大调解全方位解纠纷》，《人民法院报》2011年8月2日第7版。有的法院则由立案庭负责。
全国许多地方法院为了实现“主导”地位均采取“走出去”的策略，通过在乡镇、街道和行政机关设立诉讼点，以“诉讼前移”的方式确保对社会纠纷的最大程度的介人，这种介人是法院对社会纠纷进行“统筹”的基础。该做法最为典型的无疑是被作为先进经验推广的“枫桥经验”，该院先后与市法制办及国土资源局、环保局等部门建立协调化解行政纠纷机制，妥善化解行政争议；与总工会、司法局、人力资源和社会保障局组建劳动争议纠纷联动调解机制；与卫生局等建立了医疗纠纷协调机制，妥善化解医患矛盾纠纷；与公安交管部门配合，建立了调处道路交通事故纠纷的巡回审判法庭；积极配合市政府及相关部门，组建、成立了联合人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会、劳动争议联合调解委员会等六大专业化社会调解机构，具体做法可参见余建华、孟焕良：《诸暨打响“大调解”的司法品牌》，《人民法院报》2011年4月12日第6版；
有法官认为所谓的法院主导实际上就是“借船下海”—“法院必须在党委的领导下，及时整合社会资源，发挥司法调解的主导作用，说白了就是要懂得‘借船下海”，，参见黎虹、任生心：《广饶县人民法院：匡扶正义、司法为民—记者眼中的山东省广饶县人民法院》，http: //www. chinacourt. org/public/detail. php? id = 437368, 2011年1月20日。
各地法院对人民调解和行政调解的指导方式较为多样，并将其视作体现法院“主导”地位的重要方面，比如成都市武侯区法院就在区内所有街道、社区以及部分行政机关、派出所，设立了调解指导站，开展案件的指导工作。参见陈畅、钱薇伽：《速度+保障=成效大调解的武侯实践》，《人民法院报》2010年11月22日第8版。部分地方法院甚至认为强调法院主导地位首先应重视对其他纠纷调解机构进行业务指导，参见金文、李涛：《走出人民调解的新天地—江苏省徐州泉山区人民法院开展调解工作纪实》，http: //www. chinacourt. org/public/detail. php? id=416246, 2010年8月21日。
比如四川省就明确规定在大调解中人民调解委员会和政府职能部门要“主动配合人民法院帮助其解决问题”。
根据《2010年最高法院工作报告》显示，2009年全国法院系统一审民事案件为579. 7万件，其中调解和撤诉的案件占到总数的62%，即359. 3万件。另外，佟季在文章中提到，2009年全国法院系统民商事案件的调解率大概为37. 85%。相关内容可参见佟季：《根据新中国成立60年人民法院诉讼调解情况分析马锡五审判方式在我国的当代司法价值》，《人民司法》2010年第7期。
数据来源于：《中国法律年鉴2010》，中国法律年鉴编委会2010年版。
数据来源杨丽：《治安案件公开调解交通事故公开处理》，http: //www. mps. gov. cn/n16/n1237/n1342/n803715/2341005. html,2011年2月20日。
之所以选择四川省的数据是因为该省在“大调解”工作格局中明确确立了法院的主导地位，至少，我们可以这样认为：在强调法院主导的工作格局中，法院的地位和作用应该要优于其他没有强调法院主导地位的省份。其次，作为四川省所有调解案件的典型，它们能够浓缩出大调解中各方主体的地位、作用和策略。
表格说明：(1)根据从四川省政法委获取的2009年度大调解中的203起典型案例的调处记录整理而成（下文的表格也均是依据这些案例整理而成）；(2)所谓的“参与”是指参加到纠纷的调处之中，即包含以第一方的形式主持纠纷的调解，也包含以第二方或者第三方的形式参加纠纷的调解，比如法院在主持纠纷调解时邀请人民调解委员会加人，那么二者在统计中均被视为“参与”；(3)“社会力量”是指国家机关之外的参与社会纠纷调解的主体，比如当事人的亲属和公司的领导等。人民调解委员会虽然被定位为群众性自治组织，但其受司法行政机关的直接领导，在“大调解”运作中司法行政机关和人民调解委员会的出现通常是竞合的，并且近期政府加强了人民调解委员会的经费、人员和办公场所的配置，这种趋势无疑稀释了它们本就不够浓郁的社会属性。因此笔者在统计时将人民调解委员会视为准行政主体；（4）在纠纷类型的分类之上，笔者采用了普通纠纷与特殊纠纷的分类框架，比如交通事故的纠纷调解是大调解中的重要方面，它实际上属于一种侵权纠纷，因此普通侵权纠纷的统计就是将交通事故纠纷等“特殊”侵权纠纷剔除之后的数据。普通合同纠纷和普通行政纠纷均是通过这种途径统计。
这一点与麦宜生在中国城市所作的实证调查基本吻合，根据他的调查，房屋买卖合同纠纷有较大比例进人法院，而财产损害和人身侵权等纠纷却只有很少部分进入法院。参见麦宜生：《纠纷与法律需求—以北京的调查为例》，《江苏社会科学》2003年第1期。
表格说明：“疑难纠纷”是在“大调解”中被“专门”定义的。笔者以指标“是否上访”、“是否为群体性纠纷”、“是否跨行政管辖区域”和“是否超过10年”将所有纠纷划分为疑难纠纷和简单纠纷两类。只要某一纠纷具备了上述四个指标中的一种，便会在统计中被视为“疑难纠纷”。
表格说明：(1)主持者是指在纠纷调处中承担组织协调工作，并统筹纠纷解决全局的主体。比如环保部门在调解环境纠纷时邀请人民调解委员会和法院来协助做当事人工作，那么环保部门在统计中被视为“主持，’；(2)在现行的“大调解”工作格局中通常有五类主体可能主持纠纷的解决：人民调解委员会、政府职能部门、法院、社会力量（如律师、法律工作者）以及地方党委。一般而言党委政府并不会站在维权的一线直接参与纠纷的调处，但是在部分重大群体性纠纷产生时，地方党委会直接主持纠纷解决，并对整个过程起到主导作用。
表格说明：统计指标“借助”是指获得不具有行政管辖关系主体的协助，受到有管辖关系的主体协助在本文不被认为是“借助”而更大程度上应被视为某一主体职权的一部分。比如，县级法院获得该县其它政府职能的部门的协助，此处视为“借助”，而如果县级法院获得其下属的某一人民法庭的协助，则此处应被视为“管辖”。
比如在跨地域的纠纷可能会需要邻县党委政府的支持。在统计的案例中一共有四起案件是地方党委直接参与到“简单纠纷”的调处中，这四件案件均为乡镇党委直接主导，虽然纠纷并不复杂，但是却有一件需要县法院的协助。
数据来源高涛：《关于对诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制》，http: //sxasfy. chinacourt. org/public/detail. php? id = 215 ,2010年3月2日。
数据来源潘静、王智纲、徐彦：《渭源法院诉前司法确认机制见成效》，人民法院报2010年7月9日第1版。
参见司法部部长吴爱英在全国人大常委会首次审议
人民调解法草案时所作的说明。
中国法院网中以“指导行政调解”作为关键字进行检索，仅有的一个报道描述的是四川省浦江县人民法院2010年1月至8月，该院共为行政机关、基层调解组织开展专题法律培训20次，具体指导人民调解31次，指导行政调解5次，参见付俊：《蒲江法院开展“大调解”工作的做法和思考》，http; //www. chinacourt. org/public/detail. php? id =417041，2010年3月5日。
参见2002年最高人民法院院长肖扬、常务副院长曹建明在全国人民调解工作会议上的讲话。
当然，这种方式的正当性是值得怀疑的，毕竟法官直接介入个案的调解会影响该案件受司法救济的可能。
另一个十分有趣的现象就是在中国法院网和中国重要报纸全文数据库检索系统以全文关键字“指导人民调解先进集体”进行检索，所得50篇对全国或者各省荣获“指导人民调解先进集体”的所有正面报道中均没有或者很少涉及如何指导人民调解，其中在关于四川省巴中市人民法院的正面报道中提及：“去年以来，该院培训人民调解员1250人，印发培训资料1360份，被最高法院、司法部联合表彰为‘全国法院指导人民调解工作先进集体’。”参见佘朝礼：《深化主题实践活动践行司法为民宗旨》, http: //www.chinacourt. org/public/detail. php? id =414744, 2011年1月20日。江西省乐安县人民法院的成绩是：（三年内）共为人民调解员授课4次，培训人民调解员五百余人次，先后邀请人民调解员观摩庭审68次。参见乐研：《乐安法院：“大调解”构筑大和谐》，《抚州日报》2009年11月10日第2版。这样的“失声”现象让我们对于法院指导人民调解工作的现状可以做出不算大胆的推测—不报道可能是因为乏善可陈。
数据来源刘玉顺：《完善大调解推进社会矛盾体系化治理》，《人民法院报》2010年12月22日第2版。
关于诉讼爆炸的论述，国内学者已有较多的论及。最新的论述来自于苏力，他认为前段时间法院实际上并没有达到其诉讼负担的极限，也就是2000年后开始流行的所谓的“诉讼爆炸”更多只是修辞层面的，而在2009年诉讼费大幅度下调之后，法院的诉讼负担真正超出了法院系统所能承担的极限，是“真的受不了了”。相关论点参见苏力：《审判管理与社会管理—法院如何有效回应“案多人少”？》，《中国法学》2010年第6期。
比如土地征用纠纷最大的争议通常是赔偿标准问题，而这个赔偿标准并非是纠纷当事人之间利益分割的问题，而是需要在原有确定标准之外提供额外的资金从而有助于该纠纷的解决。
笔者得出这样结论绝非主观臆测，在谈及诉前调解的制度障碍时，有法官就指出：“法院把调解结案率作为考核审判工作好坏的重要指标之一，把一些比较简单的民商事案件消化在了诉前调解阶段，业务庭认为自己的诉讼调解率可能大大降低，诉前调解没有必要。”参见马明锋：《对当前诉前调解工作现状的分析与思考》，http: //www.chinacourt.org/public/detail. php? id = 446553,2010年10月2日。
黄山市屯溪区人民法院在2010年成功通过诉外调解的方式调处了28起征地拆迁案件，该市市委副书记就对法院的工作给予了高度赞扬，并指出法院为地方党政中心工作“出了力，有作为”。这个案例只是在大调解中努力参与党政中心工作的人民法院的缩影。
