二、“基于公益考量”的确认违法判决的适用误区
“基于公益考量”的确认违法判决给了行政机关高举“公益”大旗的法律平台。似乎只要在国家利益或公共利益面前，法院就会对所有违法行政行为网开一面。然而，这真的是《若干解释》第58条规定的本意吗？细致解读该条款中的法律概念，有助于厘清法律适用过程中的理解偏差。
（一）“公益”的泛滥与“重大”的缩水
界定“公益”是适用“基于公益考量”的确认违法判决的一个重要环节。“作为最广泛与最抽象的理念，公益被理解为生活共同体的完善以及共同体成员繁荣发展的状态。”[4]《若干解释》第58条将“公益”细化为国家利益和公共利益两个层面。前者倾向于以主权为基础，作为整体的国家在外事活动和全国性经济社会发展中的利益，包括主权与领土完整、国家安全、国际地位、货币政策等；后者偏重于国家内部某一区域内不特定多数公众的共同福祉，如城市化建设、公物设置、民生行业价格调整等。然而，无论是公益，还是国家利益、公共利益，其内涵都具有极大的不确定性。何谓整体的外事利益？何谓不特定多数？何谓共同福祉？对于这些问题，学界与实务界至今仍未形成得到广泛认同的共识。这就为部分行政机关以公益之名行私益之实提供了可能。以行政拆迁为例，不论拆迁行为的真实目的为何，大多数行政机关在发布拆迁公告时，都会冠以新城开发、旧城改造等公益头衔，以期获得法院对拆迁项目的最大支持。
虽然学说与实践的发展否定了在立法层面对公益作出清晰界定的可能，人大代表与选民之间未形成良好互动代言机制的现实也暂时拒绝了仿效美国式经验——将某项具体征收是否符合“公用”的判断权留给立法机关[5]——的做法，但这并不意味着法院在遇到打着公益旗号的个案时，应该向行政机关无条件地“缴械”。具体个案与特定法律解释方法的结合至少可以排除某些不属于公益的情形。对此，德国学者彼得·哈贝勒的总结可以作为有益的参考：“若遇单纯公益概念之规定时，我们首先应从法规解释方法上的几个原则着手，即（1）此概念之字义；（2）此概念在关系法规或整个法体系中之关联；（3）立法者之原意；（4）法规范之目的；（5）作为此概念基础之利益对象。其中以法规范之目的特别重要，在法学方法论上称为‘目的论之解释’。”[6]循此方法，对具体拆迁行为是否符合公益的判断，必须诉诸相关法律规范的目的。
作为拆迁行为立法目的之载体的《城市房屋拆迁管理条例》第3条明确规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”可见，城市建设的有序开展才是拆迁行为追求的最终目标。旧区的改造、环境的改善和文物古迹的保护，都服务于整体的城市规划。从这个意义上说，一方面只有当撤销违法的拆迁行为将会打乱城市规划的安排时，才具备寻求公益特别保护的前提条件，而单纯的经济发展、社会稳定、地方财政收入的增加等，虽然都属于广义的公益范畴，但与行政拆迁的关系较远，不能作为保留某项违法拆迁行为效力的公益理由；另一方面，即便法院作出确认某项拆迁行为违法的判决将使某些私人，如负责开发的房地产商直接受益，但只要该项拆迁行为确实有利于城市规划的进行，仍应肯定其公益性。类似的考量，在美国法院的判决中也得到了体现，如俄亥俄州“最高法院认为经济发展并不足以满足俄亥俄州宪法对征收条款附加的‘公用’限制”，[7]因而法院反对仅以经济发展为由的征收行为。与此同时，“即便征收将对私人而非公众直接有利，‘公用’的要求也可以被满足。只要这种财产的再分配行为被视为与所追求的公共目的具有合理的相关性”。[8]
