三、完善票据丧失救济制度，合法保护各方当事人权利
《票据法》第15条以及我国民事诉讼法及其司法解释、《票据若干规定》对票据丧失救济制度进行了规定。但关于3种票据丧失救济制度的适用范围以及各制度的衔接等问题仍需完善。
（一）需明确规定未完全记载《票据管理实施办法》第19条规定内容的空白支票（收款人、票据金额等授权补记的票据事项中的一项或者两项空白）可否挂失问题
《票据若干规定》第25条只规定了空白支票丧失后，失票人可以依法向人民法院申请公示催告，但对于可否通知挂失止付并没有明确规定。在司法实务中，对于如果金额及收款人空白的空白支票丢失、失票人申请挂失止付的情形应否受理，存在争议。有观点认为，《票据管理实施办法》第19条和《支付结算办法》第49条规定，挂失止付通知书需记载金额和收款人，由于空白授权支票在补记之前，其未记载金额和收款人，故不符合《票据管理实施办法》这一行政法规的规定，不能挂失止付，只能采取公示催告的程序进行失票救济。另有观点认为，挂失止付制度的立法目的在于防止失票人权利被侵害。对于付款人而言，在其已收到挂失止付通知、能够从形式上确定持票人提示付款的票据存在权利争议的情形下，应对丧失票据予以挂失止付。尽管空白支票在未予补记完全之前，不具有完全票据的效力，但其丧失后也存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，因此，在付款人有合理理由能够判断申请人非冒名挂失、恶意挂失的情形下应予挂失止付。我们认为，对于该问题的解决，应从以下方面进行分析。
1.挂失止付制度的性质、目的及价值取向。挂失止付制度为在失票人发现其失票、但又不及请求司法机关保护其权利的情形下使其权利免受紧迫损害的一种应急性临时措施，因此，其具有防止权利侵害的目的和功能。应当说，在票据法律关系中，失票人与票据付款人在法律上处于平等的地位，并不存在互相强加义务的问题。但客观而言，实务中使用的票据，大多是由银行充任付款人或者代理付款人，而银行大部分是国有银行，因此，有观点认为，在失票人和付款人之间的利益砝码上，相关规定倾向于付款人利益的保护，如《支付结算办法》关于可以挂失止付票据的范围限定等。正如前文所述，挂失止付是防范失票人权利被侵害的临时性措施，具有时间上的紧迫性，因此，在付款人收到挂失止付通知书对申请支付的票据权利人可以形成合理怀疑的情形下，如果仅因空白支票合法授权补记事项未补记完全即绝对拒绝受理挂失止付通知，将会给他人冒领或者骗取票款以可乘之机，导致失票人的权利受损，引发关于付款人不予挂失止付有违诚信原则，其具有疏于协助过错的质疑。
2.空白票据的效力及可挂失性的分析。各国票据法均承认空白票据具有预定效力。尽管空白支票不具有完全票据的效力，原则上，其在授权补记事项补记完全之后具有流通性，但在实务中，基于其具有预定效力和经济上的合理性，在未予补记完全之前，其也存在着事实上的流通性。因此，空白支票丧失，存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，如果绝对不允许挂失止付将可能损害失票人利益。应当说，空白支票在补记前丧失的，虽然持票人对金额和收款人的补记具有不确定性，但由于票据种类、号码、出票日期等要素具有唯一性，且该空白支票金额、收款人的补记也只能为1次，故在这一意义上说，补记后的票据如果仅系金额、收款人与挂失止付通知书的内容不符，那么付款人及其代理付款人也可以根据前述相同内容对持票人的身份产生合理怀疑。
