行政行为对民事审判的拘束效力研究

刘菲

【摘要】在民事诉讼中，民事争议与行政争议交叉处理问题实质上是行政行为对民事审判的拘束效力问题。通过分析其成因及借鉴域外之经验，可以找到解决这一问题的思路：首先要判断该行政行为是否构成“先决问题”，即行政行为是否具有先决性，是否是尚未发生形式确定力的非无效行政行为。在构成“先决问题”的前提下，以行政行为对私法关系的作用效果为依据确定民事审判权的审查限度，即对确认性行政行为、形成性行政行为、裁决性行政行为分别适用民事先行、先行后民、行政附带的司法审查机制。
【关键词】行政行为；民事审判；先决性；构束效力；审查限度
【全文】
　　

　　由于行政诉讼与民事诉讼属于不同的诉讼范畴，如何处理行政争议与民事争议的交叉问题成为目前司法实践中遇到的一个非常棘手也是亟需解决的难题。行政争议与民事争议的交叉，既可以表现为行政诉讼与民事诉讼两个诉讼的交叉，也可以表现为一个诉讼中两种不同性质争议的交叉。以民事诉讼涉及行政争议为例，行政行为的合法性成为民事审判的“先决问题”时，法院应否受该行政行为效力的约束以及受约束的程度便成为案件审判中的一个关键问题，它决定了民事审判中法院对行政行为的审查权界限以及应适用的司法程序。

　　一、现实窘境：行政与民事孰前孰后

　　如何处理行政争议与民事争议交叉问题，可谓见仁见智，无论是学界还是实务界对此都未形成统一认识。仅以民事诉讼中涉及的行政争议而言，对民事审判采用何种方式和程序来处理行政行为的合法性和效力问题，至少存在以下几种观点：

　　其一，民事为主，直接审查。该种观点认为，民事诉讼涉及行政争议的情形，其本质上仍然是民事主体之间的民事法律关系纠纷。法院在审查当事人主张的权利或实施的行为是否合法的同时，可以审查其依据—行政行为是否合法，以确认当事人的请求能否得到司法保护。它将行政行为看作是民事诉讼中的诉讼证据，通过对行政行为内容的审查和认定来确认当事人依据行政行为主张的民事权利是否合法有效。该观点否定了行政行为对民事审判的拘束力，法院可以直接根据相关事实进行民事审判，实质上行使了对行政行为的司法审查权。该种处理方式看似简便快捷，实质上既无明确的法律依据，又易造成行政处理与司法裁决相矛盾、裁判不统一、难以执行的现实困境。

　　其二，诉讼中止，先行后民。该种观点认为，对行政行为合法性的审查，是行政诉讼的任务。民事诉讼中需要解决行政行为的合法性问题时，法院应裁定中止民事诉讼，建议当事人另行提起行政诉讼解决行政争议，待行政诉讼对行政行为的合法性作出裁断后再行恢复民事诉讼。这是因为行政诉讼与民事诉讼在诉讼主体、适用法律、任务和目的、举证责任等方面完全不同，不能相互替代。而且通过不同的诉讼程序解决不同性质的纠纷和争议，既是法院审判职能的分工，也是法定的纠纷解决机制，除行政诉讼程序之外的其他诉讼程序无权审查行政行为的合法性。因此，在民事诉讼的当事人对行政行为的合法性有争议时，应当中止民事诉讼，以行政诉讼的裁判结果作为民事判决的依据。需要注意的是，该种处理方式存在两个弊端：一是当事人提起行政诉讼，一般会大大延长民事诉讼时间，不利于案件的及时审结；二是中止民事诉讼后，应防止出现一方当事人既不提起行政诉讼又不放弃权利，致使人民法院因缺少行政审判的裁决依据而陷于被动的两难境地。