三、制定与我国宪法相衔接的《电影法》：一条电影管理法治化的进路
我国电影管理的法治化水平还比较低。目前对我国电影管理进行规范的法律文件中，最重要的是2002年由国务院颁布实施的《电影管理条例》。该条例属于行政法规。除此之外，大部分是由广电总局颁布的部门规章以及少量地方性法规。这些行政法规，部门规章、地方性法规一定程度上促进了我国电影业的发展，但从法律效力上看，无论是部门规章、地方性法规，还是行政法规在我国法律体系中位阶都比较低。真正意义上的电影方面的法律还没有出台。更重要的是，《电影管理条例》及其相关法规立法观念陈旧，本身存在一定局限性。尤其体现在条例回避了电影分级制问题，进一步强化了行政手段，法治手段被相对削弱。《中华人民共和国立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”该第78条又规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”如前所述，电影作为言论表达的一种形式，属于公民政治权利范畴，其制作和放映无疑受我国宪法保护。根据立法法确立的法律保留原则，除电影审查制度本身的合理性问题外，更为实质问题就涉及到对于电影创作及放映以条件限制能否应由行政法规等规范性文件来确定，或者说行政机关能否自行立法对公民通过电影方式行使言论自由的宪法权利作出限制。笔者认为，无论电影审查制度还是电影分级制度均涉及公民基本权利保障，应由法律予以规定，即适用法律保留原则。同时，我国宪法对于言论自由行使的限制没有做出专门规定，而是适用宪法第51条对于自由权行使的统一限制。这种限制的规定有些过于宽泛，在电影管理的实践过程中，行政机关表现出了过大的自由裁量权。在遇到言论自由权与其他权利的冲突时，容易缺乏操作标准而对公民的言论自由权造成伤害。因此，立法层次较低的《电影管理条例》难以与我国宪法相衔接，显然已不能适应电影业法制化建设的要求，具体规范和调整电影表达自由权与其他权利、社会利益间关系的一般性法律《电影法》亟待制定。
