区域立法与中央和地方立法关系的完善
陈光
【摘要】我国区域立法应定位为介于中央与地方立法之间的又主要依托于地方立法的、涵盖社会生活各个方面的特殊立法形式。区域立法主要由主体、权限、程序和协调机制四个基本要素构成。以区域立法为视角观察，当前我国中央与地方立法关系存在许多问题，如中央立法过于集权却未形成足够的权威、地方立法权配置失衡以及中央与地方立法权运作缺乏完善的协调机制。区域立法对于调谐我国中央与地方立法关系有着特殊而重要的意义。
【关键词】区域立法；中央立法；地方立法；调谐意义
【全文】
区域立法作为一种新型的立法模式内生于中央与地方立法关系的逻辑框架中，而作为中央与地方关系的核心范畴，中央与地方立法关系协调与否对社会发展具有重要影响。“某种意义上，中央与地方间关系与兴衰成败呈正态效应：当中央与地方关系比较协调时，这个社会的发展就比较强盛；而当中央与地方之间相互矛盾对抗时，这个社会的发展就会受到阻碍。”{1}如果从区域立法的视角来观察中央与地方立法的关系，我们会更为清晰地发现其中所存在的问题。而区域立法对于调谐这些问题或矛盾具有重要意义。
一、我国区域立法的定位及构成要素
（一）区域立法的定位
从广义上讲，区域立法包括任何局部地区的立法。本文将区域立法限定为在我国政权管辖范围内的关于跨行政区划事项的立法。其原因在于：一是当前我国的区域立法主要缘起于区域开发和区域经济一体化发展，如西部大开发和长三角等经济圈的形成等，将区域限定在我国内地范畴可以为当前以区域经济一体化为核心内容的区域社会协调发展提供直接的理论指导；二是相较于世界范畴的区域法制建设和我国区际法律冲突的研究而言，目前学界少有人专门就我国内地区域立法问题进行研究，而区域立法协作早已成为现实，如2006年7月我国东北地区黑龙江、吉林和辽宁三省政府签署的《东北三省政府立法协作框架协议》，首次将区域立法协作付诸实践。因此，如何从理论上定位和分析我国的区域立法具有重要的研究价值和现实意义。具体而言，本文将主要从以下三个方面来定位我国的区域立法：
首先，区域立法既不属于中央立法也不同于地方立法，而是一种介于中央立法和地方立法之间的，并以整合二者关系为存在目的之一的独特的立法形式。当前我国无论制度设计还是理论认知，基本上都将中央和地方立法权力的划分作为立法体制最重要的组成部分，如汪全胜教授认为，“完善我国的立法体制，最为重要的就是完善我国中央与地方的立法权力资源的配置，发挥中央与地方立法权力资源的最大效益”。{2}这种关于中央和地方立法关系的理论或观点反映的是一种二元对立的思维模式，而在当代西方中央与地方立法关系理论当中，学者们“开始以一种更具包容性的集权与分权的相对主义或综合主义、多元主义的新思维来看待中央与地方立法关系问题”。{3}（13）区域立法正是这种新的思维模式的体现，具有理论上的创新性和实践中的可行性。而且这种新的思维模式已经为我国许多学者所接受和运用，如在论证我国西部开发过程中制定《西部开发促进法》的合理性时，有学者就认为该部法律应定位为西部开发地区的专属性特殊立法，它介于全国性的通用立法和省级地方行政区域立法的中间层次。{4}
