信息不对称问题和其影响早已受到学者重视。[47]甚至在极其推崇信息公开的美国金融市场，经济学家也被批评通常只关心哪些信息为公众所及，而不关心这些信息是如何被披露的。[48]这一批评同样也适用于对我国强制征地制度的讨论。他同时指出增强信息透明度对公司施加的成本比较低，因为这些信息已经存在。[49]类似于消费市场，对立法和执法而言，信息不对称使法律对有害行为的发现和惩处成本高昂，难以避免复杂的博弈、腐败甚或是彻底失败。政府的主动查处和受害人追诉这些传统的法律手段都常常因此而失去惩处和威慑的功能。降低法律执行成本的一条路径就是迫使信息持有人披露信息以换取一定范围的行动自由，奖励能以较低成本获取信息的第三方主动披露信息，改善立法质量，使有效执法成为可能。以下仅举两例说明这一思路在法律制度上的具体运用和效果，以期证明在政府征地制度中推行信息披露制度的制度可行性。这两个例子分别是企业对污染物排放的报告制度，以及上市企业及其关联人和内幕人对关联交易和内幕交易的披露制度。
污染物排放几乎是生产活动的必然产物，法律对此采取了排放量控制而非禁止的手段，通过对超标排放施加法律责任来威慑和减少污染排放行为。但无论是排放标准的制定，还是对超标排放的惩处都需要获得排放物构成和排放量的基础信息。排放企业的数量和地理分布决定了由执法部门或潜在受害者来进行监控的成本过高。美国创设了对污染企业施加污染物排放的强制报告义务，[50]并辅之以一系列的制度安排确保报告义务的履行。[51]这些措施至少有以下的优势：能增加消费者对这些信息的需求，从而将消费者给予企业的市场竞争压力转变成为高效低价的法律执行手段。调动第三方，例如企业股东和雇员的信息优势，使一般公众关注此问题，对企业形成社会压力，进一步增加企业的违法成本。[52]
遇严重信息不对称，强制信息披露制度被发挥得最为淋漓尽致的领域无疑是上市公司的监管。高度分散的股权和数量巨大遍布各地的股东为上市公司的关联人和内幕人的机会主义行为提供了沃土；经济决策的复杂性和巨大的行政成本也使得政府监管部门无法胜任侦探和公诉人的功能。强制信息披露制度已经成为各国证券市场监管的最主要手段。在证券市场和监管都最为发达的美国，尽管学者对于联邦证券监督管理委员会对上市公司施加的强制披露义务多有质疑，[53]但这些质疑都从未否认及时获得准确信息对于保护相关利益方和公众的必要性。学者们从不同角度批评上市公司强制信息披露制度，但这些理由不仅不能削弱信息强制披露制度与我国征地制度的相关性，反而凸显了这一制度潜在的必要性。这其中最尖锐的批评是作为证券市场监管基础的“市场失灵”并不存在，政府因此没有足够的理由取代市场施加强制披露义务，因为上市公司在投资者和消费者“用脚投票”形成的市场竞争压力下会自愿披露足够的信息。[54]但政府不同于股份公司，公民用脚投票的一般可能性很小，获取信息的权利诉求更为强烈。[55]在我国征地的情形下，除了从地方政府获得征地的有关信息，被征地人不具有任何替代的信息来源。同时，地方政府之间也鲜有竞争，被征地人几乎不能“用脚投票”。而有能力“用脚投票”（即永久迁徙和移民）的个人几乎都是社会的精英阶层，被征地或是在被征收中被侵权的可能性最小。还有学者认为联邦证券披露制度有违美国的联邦制原则，可以被各州迥异的强制披露制度有效替代，[56]但这一法律障碍和政治体制障碍在我国并不存在。因此，面对众多地方政府在全国各地进行的征地行为，强制信息披露制度仍然有希望成为保护被征地人、公众和上级政府监督的一把利剑。
无论是污染物的排放还是关联交易都是企业经济活动必不可少的组成部分，不可能也不应当被完全杜绝，政府征地行为也是如此。对于这些能够创造经济利益的行为，一味地堵截和限制地方政府行动只能加剧代理问题、使各方的博弈转入地下，逃脱个体和公众的监督，浪费更多的公共资源。强制信息披露制度却能在大幅减少监管部门和受害者执法成本的基础上加强监管效果，避免政府臆断给市场造成的效率损失，从而增加社会福利。这些优势使得这一手段的使用范围由污染控制传导至政府对其他类似行为的监管，例如房屋涂料的铅含量报告制度，食品营养成分报告制度等。在纵览现有信息公开制度的基础上，我们将在第四部分中提出具体的制度安排建议，分析其功能和价值，并对可能面临的问题和挑战加以说明。
四、征地信息公开的制度建议及其价值与面临的挑战
此前已有学者提出了土地知情权的概念和法理基础，[57]征地信息和地方财政收支信息的公开在现行法律法规中也已有提及。在国务院《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中，与地方财政和征地补偿有关的信息属于政府应当“重点公开”的信息。[58]国土资源部的《征用土地公告办法》也早在2002年就要求征地政府公告征地的补偿标准和人员安置计划。[59]但就知情权、决策权和监督权等权能的实现而言，这一法律框架却面临一系列严峻问题。
首当其冲的问题是《条例》本身的执行状况堪忧。[60]当然，只要推动这一立法出台的动力仍然存在，我们就有理由相信这一条例的执行情况会不断改善。同时，公民可以要求行政机关公开相关信息，也出现了要求基层财政部门公布信息的诉求，[61]公民还可以以行政机关未公布相关信息的行为提起行政诉讼，或是依据《物权法》提起侵权之诉，[62]但此种不告不理的模式对个人的成本过高，处理周期长，难以适应我国大量征地行为的推进速度。第二个问题是《政府信息公开条例》要求公开的信息无助于被征地人和监督机关的判断和决策。《条例》要求公布的信息是乡镇级、市县级和省级各级的汇总数据，提供了分级财产预决算所需的基本信息，但并不能为具体的被征地人提供具体征地项目的赔偿信息，更不能为被征地人提供横向比较和衡量的基准。《征用土地公告办法》要求征地政府公告补偿标准和人员安置计划，但该公告是在实际征收前作出，并不能反映实际执行的情况，既不能作为补偿标准横向比较的对象数据，更不能作为进入地方财政收支表的数据。最后，《政府信息公开条例》所规定的信息公开义务止于乡镇政府，而不涉及村委会。预算公开的制度框架下，县级和乡镇的预算公开也仅是某些地区的实验。[63]尽管村委会负有村务公开的义务，但征地赔偿和安置，以及相关的收入与支出并不在必须公开的信息之列。[64]这部分信息的缺失将使得全面衡量补偿水平和基层政府财政状况变得异常困难。因此，无论是从当事人对具体征地项目赔偿水平做横向比较的角度，还是从改革土地财政的决策角度，目前的信息公开体制都存在相当的困难。
