在“城市房屋征收条例”的制定和颁布过程中，补偿问题成为公众意见的焦点，[14]并最终占据了该条例五章中的一整章。[15]这一条例采纳了实质和程序相结合的立法模式，不仅明确规定了赔偿的范围，[16]还将赔偿金额的确定权从政府手中交予适格且经合法程序任命的房地产评估机构，并规定了一个底线：“房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”。[17]这一立法技术巧妙避开了详细描述补偿标准的繁琐任务，但却面临另一个挑战：可供参考的市场价格在今天的中国在合理的成本范围内是否可寻。
这一标准可谓是站在了巨人的肩膀之上：“合理市价（fairmarketvalue）”已经被美国联邦判例法规定为实现“公平补偿”（justcompensation）的具体标准。[18]但“魔鬼隐藏于细节中”，此中国市场非彼美国市场。截至2009年底，美国房地产市场的市值达到了近11.5万亿美元；[19]但无论是其征地发生的频率还是征地涉及的户数规模，都不可与中国的旧城改造或是农村城市化的征地同日而语。美国合理市价核算的精准性和便利性凸显。我国的城市房地产交易市场的成长速度可观。[20]但自住房保障制度从实物分房改为货币化福利开始，中国城市房地产交易市场的发展历史不到三十年。农村城市化过程中的征地矛盾最为尖锐，最需要明确补偿标准，但农村和城乡接合部却是房地产市场最新近出现和最薄弱之处，市场可比价格也最难确定。这就使得市场公平价格这一魔术棒在最被需要的地方显得最为无力。
其次，即使在合理的成本范围内推定合理市价是可实现的，期望政府官员按照该标准进行赔偿可能也只是个美好的理想。美国在这方面的历史经验值得我们注意。市场参考价格的确定并非自动的发现过程，而需要在具有细微差别的不同计算方法中谨慎选择，不同的选择会给最终的结果带来巨大的差异。对于各种方法的提供和选择需要考虑的因素，美国征地的主要联邦判例均没有涉及具体的方法和选择，而由地方法院审查，[21]审查的依据则是每个州各自的征收法律中的相关规定。也就是说，地方政府官员实际掌握着计算方法的选择权。此外，数项实证研究揭示，政府经常在赔偿标准之上[22]或之下[23]进行补偿。帕西亚·蒙克（PatriciaMunch）对芝加哥市1962年到1970年的征地案件进行的研究甚至发现了过度补偿和补偿不足的固定模式：房地产价格高的区域的被征地人获得的赔偿普遍高于赔偿标准，而低价区域的被征地人获得的赔偿则普遍低于赔偿标准。[24]台湾学者张永建对纽约1990年到2002年的征地案件研究证实，90％的被征地人获得的赔偿额都偏离了公平市价。[25]张对台湾征地案件的研究提供了台湾地区征地补偿额偏离法定补偿标准的实证案例。[26]至于偏离的原因，学者们解释各异，有的认为尽量压低补偿金是地方官员趋利避害的自然选择，[27]而超标准补偿则被认为是地方官员为继任获得选票屈服于政治势力强大的被征地人的结果。[28]总之，地方政府的实际赔偿偏离合理市价似乎是常态，因此需要对偏离幅度的合法性和合理性进行判断。但无论是对这一问题的判断还是对合理市价的探寻，我们都需要更丰富的市场信息和财政收支信息。
考察完对失地和拆房的补偿问题，我们还需面对被征地人在被拆迁时的另一个沉重负担：迁移和安置。我国“城市房屋征收条例”第17条明确规定了该等费用应当包括在赔偿金额中。与此相类似，美国联邦政府1970年通过了一项法案专事征地中产生的迁移和安置问题（relocation）。该法案要求联邦政府机构和所有使用联邦政府资金的地方项目在征地时提供统一（uniform）和公正（equitable）的拆迁安排。[29]值得注意的是，这一法案授权联邦政府支付给被拆迁人每户不超过两万两千五百美元的搬迁安置费。[30]与失地拆房的损失相比，搬迁安置费的计算要求更多的地方性知识和地方性信息，因为我国目前还未出现一个贯通全国的搬迁和安置市场，农村征地中的农民安置问题更缺乏市场先例。尽管我国房地产市场的发展在很大程度上逾越了地方行政区划的界限，为失地和拆房的补偿提供了一定的参考标准。由于缺乏地方性知识和信息，而中国经济正处于无前例可循的急剧的转型和调整中，信息更新速度惊人，由中央和省级政府汇总出普遍的拆迁和安置标准和规则既不经济也缺乏合理性。相反，拆迁安置计划的制定和实施几乎完全依赖于地方政府的安排，受制于地方财政、地方公共产品提供、居住条件和就业等状况。同理，对地方政府安置安排的评价也必须基于丰富和准确的地方性信息和知识。
当然，如果地方政府能完全内化征地给被征地人和其所在社群造成的损失，我们兴许根本不需要知晓地方政府制定的补偿标准及其执行情况，关于政府赔偿的地方性信息缺失也会变得无足轻重。但这一可能性已经在现实的镜子上撞得粉碎，[31]补偿不足导致我国政府和被征地人的暴力冲突频繁发生，促使我们将目光投向我国现有地方公共财政的积弊和由此而生的策略性行为。如何使地方政府摆脱土地财政的羁绊和暴力冲突遂成为征地问题讨论的又一重要的维度。在本文第二部分的分析中，我们将指出，对土地财政的准确评价和改革更需要解决地方政府财政收支和经济状况信息的获取难题。在我国财税制度透明度阙如的状况下，我们应当更为谨慎地进行地方税收权的改革。
二、土地财政改革和财税信息公开
中国公共财政体制财权上收和公共产品提供责任下分造成了地方政府财权和事责的严重不匹配，加剧了地方政府对所谓“土地财政”[32]的依赖。土地出让收入在地方财政收入中的比重从2001年的约16％上升到了2007年的约50%。[33]为提供城市化所需要的公共设施和公共产品，地方政府压低征地的赔偿额和拉高土地出让金的冲动日益加剧。在地方事责不缩减的前提下，地方政府财权的多元化似乎成为解开土地财政之结和政府征地冲突的当然方向。土地的物理特征和经济特征使土地上附着的权利成为理想的征税对象，其永续性、稳定性和较低的征收管理成本对地方政府增加收入具有不可抵御的吸引力。学者们根据土地制度和税收的一般经济原理，建言开征物业税或房产税为地方政府提供永续稳定的财政收入来源。[34]在中国现阶段推行这一普适原理和制度似乎顺理成章，且具有现成的法律基础；[35]但我国现有财政制度中的信息不透明问题却有理由让我们质疑这一看似符合一般经济规律的建议。
