周公鉴于商末“重刑辟”招致亡国的历史教训，深刻认识到“小民”的作用，提出“小民难保”、“天畏棐忱”、“人无于水监，当于民监”的警示。[7]同时随着商朝的灭亡，原有的商先王为天帝的天道观发生了动摇。周人的天道观是将“敬天”与“保民”联系在一起的。“敬天”依然承认天的权威，但天只赞助有德之人立国为君，周人即为有德之人，故而可以代商立国。据此，周公提出了“明德慎罚”的基本国策。“明德”将天命与人事结合在一起，其落脚点是“慎罚”，即保护小民，以赢得小民。“明德慎罚”充分体现了对于人世民意的尊重。这种天道观实际上是由天上到地下，由尊神到保民。所以礼虽为贵族间的行为规范，但德却是更着眼于如何维护现实统治的一种理念。
“乐”为六经之一。制礼与作乐紧密连结，说明乐是为礼服务，为贯彻礼而作。如果说礼的内容是贵族间的礼仪与礼制，那么乐就是天子庙堂之乐。贵族诸侯卿大夫之间也各有与其身份相适应的乐。如《大雅》是古乐，《小雅》是新乐，《颂》是庙堂乐歌，《雅》即宫廷乐歌，《国风》多是民间乐歌。通过作乐，移风易俗，使归附的诸侯部落增强向心力和亲和力。孔子说：“移风易俗莫善于乐”，[8]通过作乐使人们的内心世界得到陶冶和净化，向着善的境界“求同”，进而使得社会臻于和谐，国家趋于安定。以梦周公来表达对于周公治绩追慕的孔子曾说：“在齐闻韶，三月不知肉味”，[9]充分说明乐的感召力。
不仅如此,乐还反映时代的趋向和政治的兴废，因而有治世之音、乱世之音、亡国之音。“治世之音，安以乐，其政和；乱世之音，怨以怒，其政乖；亡国之音，哀以思，其民困。声音之道，与政通矣”。[10]礼与乐的关系是：礼用以辨异，即区分贵贱等级；乐用以求同，即缓和上下矛盾。所谓“乐者为同，礼者为异。同则相亲，异则相敬”。[11]礼有乐配合，就可以达到“暴民不作，诸侯宾服，兵革不试，五刑不用，百姓无患，天子不怒”的状态。[12]故而，孔子主张：“兴于《诗》，立于礼，成于《乐》”。[13]
周公制礼作乐最为史书所称道，是西周建立国家制度及其运行机制的大经大法，其对后世的影响极为深远。
礼乐虽有治世之功，但它或是从正面的设范立制，或者焕发人们内在美好的情操，但如无强制性的政权和法律的保障，也不可能发挥其应有的功能。因此，周公制礼作乐的同时也致力于政权与法制的建设。从上述鲁国季文子的回忆中也清楚地说明了这一点。
“政”，主要是设官分职，建立政权机构。《尚书·立政》：“立民长伯，立政：任人、准夫、牧，作三事；虎贲、缀衣、趣马、小尹、左右携仆、百司、庶府；大都、小伯、艺人表臣百司、太史、尹伯、庶常吉士；司徒、司马、司空、亚、旅；夷、微、卢烝、三毫、阪尹。”可见，西周已经建立了以周天子为最高权力的政权机构，包括枢密近臣、政务官、处理诸侯国和边疆事务的官员。西周在宗法制度支配下仍然实行“卿贵合一”的政权组织原则，贵族卿大夫经周册命享有世代为官的特权，即所谓“世卿制度”。
