论美国管制征收的认定标准
彭涛
【摘要】管制征收是在政府管制日益增多的情况下，为了保障私人使用不动产的权益而在美国产生的一种新型的征收理论。只有符合一定的标准才能认定政府对私人使用不动产的管制转化为征收，即出现了管制征收。美国管制征收的认定由价值减损标准、违宪条件标准、明确的投资回报期待以及政府行为的性质等四个主要标准来认定。
【关键词】管制征收；认定标准；征收
【全文】
一般认为征收是行政权力强制性取得不动产所有权，但是随着社会的发展，行政机关对不动产的使用实施管制的行为在美国也逐渐被认为可能会转化为征收。此种征收是一种新类型的征收，用传统的征收法律概念已经无法表达此类征收的含义，需要对征收作扩大解释之后以新的术语来表达该类型征收，[1]因而美国用管制征收这一新术语来概括此类法律问题。
管制征收指政府采用强制性权力对私人使用不动产进行管制时对私人财产权益造成类似于征收的损失，从而认为该管制转化为征收，对该被管制人财产价值的减损需要参照征收进行公正补偿的法律制度。管制征收与传统征收的最大区别是它并不涉及不动产的所有权，是涉及对不动产利用的管制。
美国于1922年Mahon案确立管制征收的理念，此后管制征收一直处于“潜伏”期，直到1978年的PennCentral案重提管制征收之后，该新类型的征收才蓬勃发展甚至影响到一些国际组织。[2]我国目前并无此类征收制度，深入研究美国管制征收的认定标准可以为我国类似的问题提供重要参考。
一、价值减损标准（diminution of value）
（一）价值减损的初始标准
管制征收奠基性的案件是Mahon案，[3]该案的Holmes法官提出当管制行为“过度”（too far）减损了土地所有者的权利时转化为征收，对该类征收应当给予补偿。此前美国的征收理论局限于对私人不动产的物理性取得或侵入时才产生征收，该案之后政府对私人使用不动产的管制被认为会转化为征收。但Holmes并没有明确管制到什么程度才构成“过度”，即他只提出了质的标准而未提出量的标准，因此该标准不是判断价值减损的一般性定义。何谓管制“过度”，需要法官在个案中认定。Holmes之所以不作具体定义，是因为政府“可能会因为法律的稍小变化都将带来补偿而无法开展工作”。[4]
Holmes也承认如果管制不产生补偿的话可能会使得政府基于“人类本性”而导致过度管制，最终结果是“私人财产消失”。[5]因而，他采取在补偿的不利（制约政府有所作为）与有利（保护私人财产及限制政府越权）之间进行平衡的方式作出判断。基此，他认为：“原则上所有财产都可以在一定程度上被管制，但是如果管制过度则转化为征收。”[6]
在中国法律语境下管制并不存在一般化的“过度”标准，主要存在成功与否的标准，因而可以理解为：Holmes的过度实质上是指对被管制一方造成的经济损失过于巨大。政府对私人使用不动产的管制如果对私人的财产权益造成较大的损失，该政府管制行为转化为征收，应当对被管制一方补偿。
