宏观调控抑或税收法治：论房产税改革的目标
姚海放
【摘要】房地产调控背景下进行的房产税改革并不能承担宏观调控稳定房价的任务。税收法治条件下的房产税具有调节贫富差距、优化资源配置和筹集财政收入的功能。笔者认为，目前我国的房产税改革目标仍以解决财政收入为主。在分权、法治指导下，房产税改革应当向地方税收立法、税收法治、公共财政的方向设计与发展，并借此促进我国财税体制的完善。
【关键词】房产税；宏观调控；税收法治；公共财政
【全文】
引子：山雨欲来风满楼
2010年，针对部分城市房地价格过快上涨、投机性购房需求过度的实际情况，国家出台了一系列调控措施。[1]同时，各地、各部门也积极响应参与房地产市场调控。[2]5月27日，国务院同意转发发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》（以下简称《意见》），指出我国要“逐步推进房产税改革”。尽管《意见》中仅原则性提及房产税改革，但联系《意见》发布背景，容易使人立即联想到政府宏观调控：房产税改革担负调控房价的重要任务。2011年1月国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，1月28日上海、重庆决定开展对部分个人住房征收房产税试点，[3]但实践中房产税实施的效果究竟如何尚未明确。
与实践相对应，学者对房产税改革持谨慎态度：一方面有学者指出房产税开征“必然会分阶段、分步骤的实施”，且需要完成诸多改革与配套制度完善；[4]另一方面也有学者认为“物业税确实可以产生一定的调控房价的作用”，但“物业税更大的意义主要在于地方税体系的变革和财政管理体制的完善。”[5]老百姓希望改革房产税并配合其他举措以成功调控房地产市场，但同时也担心此次改革会增加自身负担[6]；政府尚未摆脱土地财政压力的情况下，又负担了房地产市场价格作为政绩考核的压力；学者更是对此次改革寄予厚望，以期理顺诸多症结关系。多元目标的改革要求集中体现，一时间，山雨欲来风满楼。
笔者基于法学视角，认为税收确有宏观调控的功效，但在当下情境中暴风骤雨式地推进房产税改革未必能够达到预期的目标。房产税改革的根本意义在于还原公共财政框架下的税收功能，并借此次改革进一步理顺我国财政税收体制。
一、宏观调控：一厢情愿的传说
经济学界和法学界普遍承认税收在经济调整中的有效性，如经济学家认为“在凯恩斯主义出现之后，为政府支出筹资仍然是财政政策的任务之一，但调节经济实现稳定成为财政政策的主要任务，财政政策就是运用政府税收和支出来调节经济。”[7]“税收的作用归根到底是两条：一是保证国家财政收入的及时和稳定；二是对经济发挥调节作用……那么，税收的调节力在哪里？税收首先是调节企业的利润水平，通过调节利润水平最终对生产、流通、分配和消费发挥调节作用。”[8]经济法学者也认为税收是重要的宏观调控手段，“税收具有经济调节功能。首先，是因为税收由政府直接掌握、支配，税收手段的运用直接反映并贯彻政府的意图。其次，是由于税收涉及社会再生产的全部过程和各个环节，具有广泛的影响。再次，是由于税收通过物质利益的诱导影响个人和企业的经济行为，从而使其行为符合国家的宏观经济政策，使经济运行趋于健康发展。”[9]
作为财产税重要组成部分的房产税，对纳税义务人拥有房产的价值或收益进行征税，一方面起到补充流转税和所得税只能对投入生产经营的财产进行调节的不足，从而达到调节收入以缩小贫富差距的作用，另一方面也成为各国地方财政收入的主要来源。房产税同时也具有宏观调控的基本功能。特别是近年来房地产行业作为我国国民经济发展的支柱性产业，商品房不仅是城市居民生活的必需品，更成为部分人投资的工具。在此情形下，呼吁对房产税进行改革，成为民众期望政府调控房价的重要措施之一。
（一）房产税改革的期望与预设
作为宏观调控房地产市场举措的房产税改革，被预设的思路与逻辑如下：
首先，我国目前房地产税法的现状是重开发交易而轻保有。现有房地产税法涉及税种主要存在于房地产开发、房地产交易以及房地产出租领域。相较于房地产开发、流转环节，房地产保有环节的税收负担比较轻，目前只有房产税、城市房产税和城镇土地使用税，税基一旦确定，则会长期按照固定税率征收。[10]
