四、结语
民生，乃人民生计之本，人权，为国民权利之根。此二者承载了作为一国之主体人民的全部。不管是在正常或是非正常紧急突发危机状态下，一个没有办好民生的政府和一个没有民生保障的政府就不是一个“善”的政府，甚至是一个伪善的“坏政府”。民生问题的庄严、民生至上的神圣不可侵犯，即使在突发事件或遭遇紧急危险的状态时，作为政府管理者与行政者应该慎重而明慧地行使人民赋予的公共权力，不应是一个简单的实用主义者，须臾不可轻启限制或克减民生的闸门，更不能轻启行政乃至司法任意性和主观性的窗口。否则，是对现代民主国家法治与民生保障的二重嘲讽。
【作者简介】
曾哲，单位为西南政法大学。
【注释】截至2011年4月4日上午10时，本文收稿之日止，日本警察厅公布数字“3·11”地震海啸直接造成12 009人死亡，15 472人失踪，并且这个数字随时间的推移还会不断扩大。
2007年8月颁布，11月1日开始生效的《
中华人民共和国突发事件应对法》是中国发展和宪政建设史上具有代表性里程碑意义的大事。兹举例近两三年的我国重大的突发性危机紧急事件，确有不少地方无视民生，严重存在着对民生最基本的克减，或缺对民生基本权利最起码的法律保障性关怀。
参见：新华网北京2011年3月29日电：中共中央政治局3月28日下午，就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第27次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调，全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。我们必须增强全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神的自觉性和主动性，加快建设社会主义法治国家。即便是面对紧急的危机状态时，也应该遵循社会主义法制。
http://tieba. baidu. com/f? kz＝392913718(2011-03-28)
美国百年来，历史上死亡人数最多的一次地震为1906年4月18日美国旧金山的大地震，震级8.3级，死亡人数3 000。那是一百多年前公共危机防务与应对能力。而现在的法治规范化情形和立法保障力度，早已不可同日而语。这从美国近20年来的地震死亡人数上看，便可得知。
“人祸”问题，在法律预设上很难规制，一般认为主要是不作为侵权和消极作为及乱作为的侵权损害及危害。“人祸”主体可以为政府、社团、经济组织、法人及个人。其后果必然是公共社会危害性危险性极大，造成的侵权损害无法弥补。
参见：苏州大学李卫海博士《紧急状态下的人权克减研究》一文，该文对紧急状态制度的发展作了较为深入和系统的研究，他的研究成果颇富有前瞻意义—笔者识。
参见：《元照英美法词典》(English-chinese dictionnary of an-glo-american law)，北京：中国法律出版社，2003:467. State of Emer-gency的指国家或民族的紧急情况；也指非常时刻；不测事件的发生，着重的是紧急的、应急的、紧急情况下使用（或出现）的等语义。
这里洛克所恋的自然状态，是自由的状态，却不是放任的状态。“所以我们是生而自由的，也是生而具有理性的。”（洛克．政府论：下．北京：商务印书馆，1964:16、77、78.）。
洛克的忧虑实际上已经无数次地被后来历史证实：今日仍然处在激烈交战中的利比亚反政府武装与政府军打得难解难分，加上北约组织的空袭，形成了洛克所描述的古战场的“围猎状态”，之于该国的国民民生，正是其突发的紧急的“围猎场”中的牺牲品。
参见：何勤华．西方法学名著述评．武汉：武汉大学出版社，2007:66.
参阅：李卫海博士．紧急状态下的人权克减．武汉：延边大学谢晓星．论紧急状态下公民及其保障．文中提出了我国在很早以前就拥有紧急状态下的应对措施和办法。
See: Venkat Iyer，“States of Emergency-Moderating their Effects on Human Rights”，Dalhousie law jornal ,22(Fall 1999).
朗文现代英汉双解词典．北京：现代出版社，1988:459.《牛津高级英汉双解词典》中也释为“突发严重的事件或情势需要立即行动，再则为偶然性”。
参见：汉密尔顿，杰伊，麦迪逊．联邦党人文集．北京：商务印书馆，1980:356.
日本的紧急状态处置机构体系有常设机构和临时机构。常设机构是处理紧急事务和进行危机管理的专门机构。临时机构中针对各种原因产生的紧急事态立一专门内阁危机总监，辅佐内阁官房副长官，根据命令统一行事。包括对外舆情的监督和对外公众紧急信息的发布。
德国现行的紧急状态制度规范，是依1968年6月24日的《基本法第17次修正案》（即所谓的“紧急状态
宪法”）规定设立的。根据基本法的规定，与我国立法相似，先后制定了一系列单行法。
参见：
中华人民共和国宪法．北京：法律出版社，2004.该
宪法89条16款规定：”国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内的部分地区进入紧急状态。”
2007年11月1日，《
中华人民共和国突发事件应对法》正式实施，是我国从立法层面来关怀民生和宪政建设及法律制度设计上保障民生中的一件大事，对于处于国家紧急状态下的民生保证和人权保障具有时代里程碑的意义。
英国是实行不成文
宪法的国家，情况特殊。由于法律体系过于分散，2004年1月，由下院通过了《国内紧急状态法案》，意在整合已有的专门法律，重新构建以该法案为中心的紧急状态法律体系。
日本的紧急状态处置机构体系有常设机构和临时应急机构。常设机构有安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构。临时机构中针对各种原因产生的紧急事态一般都规定了建立应急机构。在内阁官房设立一位内阁危机总监，辅佐内阁官房长官和内阁官房副长官，根据命令统一管理有关危机管理的事务，有关国防的事务除外。
参阅：谢晓星．论紧急状态下的公民权利及其保障.载于国家学位论文库。
参阅：法治斌．人权保障与释宪法制：
宪法专论第1集中．月旦出版公司，1985:1.《美国宪法》第9条修正案作如是规定。除了根据来源于国际法和社会道德义务的公知命题以外，不能以其他方式来考量这个规定。在理性或一般法律之上，没有什么比这样的原则更清楚了，即政府的更迭，或者毋宁是不应有对私人权利和契约，或者国家的公共义务产生任何影响。它来自于从自然法推导出来的道德义务和责任的首要原则，适用于国家交往和国际社会关系之中。一个社会政治形式的变化不应该被权力解除它的任何道德义务。（约瑟夫·斯托里著．美国宪法评注. 553.
参见法治斌．人权保障与释宪法制．
宪法专论第一集中．台北：月旦出版公司，2．著者认为，侵权者的对象和范围，就是
宪法所制约的对象。
学理上将此三个保留称谓“
宪法保留”，由于任何国家的行为皆极易会侵害民生方面的基本权利，上述三个保留条款的重要性也是显见的。但德国基本法并没有一个条文统一规定人权的限制性条款内容，哪怕是在政府紧急状态下。所以，从发达国家的应急法观之，必须由各个人权条款的内容取得一个共通的原则。
“3.11”特大地震后，日本的对民生权利的限制已经超出上述范围。核泄漏引发的公共危害在日本过去的紧急状态应对立法预案中是严重估计不足的。以至于对这一公共卫生灾难防御显得相当无助亦无力，事实上日本福岛核污染泄漏迄今还设立了半径30公里警戒区。
在德国联邦
宪法法院的判例中，经常援引这样一个观点：任何一个基本权利只要一行使．就会产生社会关联性及随之而来的社会拘束性，这是因为每个人不可能独立于世，与人际无涉。最早见于BverfGE4,7/15；尔后常被BverfGE 30,173/193;98/107．援引。
见F. E. Sschnapp, aaO. SS. 907/908.
概括式立法制度就是概括限制的制度，外国宪法多用此种立法例。例如《日本
宪法》第
13条：所有国民，均作为个人而受尊重。对于生命、自由及追求幸福之国民权利，于不得违反公共福祉之限度下，在立法及其他国政上必须予以最大之尊重，又如《世界人权宣言》第29条，在区别式立法例中，这种条款是指
宪法对国民基本权利及民生关怀极尽周延之能事。在
宪法公益条款中，已对其权利的可限制性及其条件预为指定。立法者只能依据条文预定公益考量规定，来对基本权利予以限制。例如我国《
宪法》第51规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。这种就属于典型的加重法律保留。
参见：世界
宪法全书．青岛：青岛出版社，1997:791．事实上，伏流于法国《人权宣言》第4条的法律保留原则，一直为各国宪法学者所重，一般承认只有经过立法者同意并且形诸于法律文本后，国家才可以限制和克减民生基本权利和
宪法所赋予基本人权。
乐雪、巴厚夫皆为德国著名宪法学者，他们将涉及人权的法律规范分成三个类型，尽管是缜密分析的结果，但限制人权和形成人权法律之间的关系仍然十分模糊，在德国学界从未达成共识。
参见：陈新民在《德国公法学基础理论》（下册）第392页注释42条的解释，“否则即会出现对人权合法的侵犯之用语。这个用语多半使用在公益征收的例子。黑百乐（Haber]e）教授反对这种其以为病语的矛盾术语。他认为凡是侵犯都是违法的；违法侵犯人权，更是
宪法所不容—不管以何种理由。”他对于自己修正并扬弃这种干涉人格概念，是对传统法律保留的干涉概念及限制概念所作的一种法律概念的净化。
参阅：A. Bleckmann, aaO. S. 241; L. Schneider, AAO＞S.59.
按照曼兹的理念，指明条款要求之原则，可以给立法者一个有益的“强迫”，即有良知的立法者完全可以籍此审查法律有无侵犯或限制人民基本权利之必要。
参见：谢晓星．紧急状态下的公民权利及其保障．国家硕士学位论文数据库。
参见王学辉．行政法与
行政诉讼法．北京：中国法律出版社，2011:61页。行政法的比例原则问题，是讨论民生权利保障或损害行为，其目的和所采行的行政手段之间进行权衡，有无存在一个比例。
参见：F. Fleiner,aaO. 5.404．其实这一理论观点，最早滥觞于《德国警察法手册》一书，也有人追溯到英国大宪章（1215年）的文本规定。行政法大师麦耶（Otto Mayer）在1895年出版的《德国行政法教科书》中，就提出了警察权利不可违反比例原则和温和性原则及尽量最小侵害原则。麦耶在论及警察权利的界限时以为“逾越必要限度即是违法的滥权”。
