│1952.7.21 │洛杉矶 │7.7 │12 │ │
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│1964.3.27 │阿拉斯加州 │8.5 │131 │ │
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│1989.10.17 │旧金山海湾地区 │7. 1 │67 │ │
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│1992.6.28 │加州兰德斯市 │7.3 │1 │一名男孩 │
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│1994.1.17 │洛杉矶 │6.6 │62 │损失300亿 │
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│2001. 1.28 │西雅图 │6.8 │1 │一妇女受惊吓死 │
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百年中国，时运多舛，民生惟艰。关怀民生、建设民生一直是为中国精英分子宪政努力的方向和孜孜以求的目标。自孙中山先生倡导的“民权、民生、民族”旧三民主义发轫，至日前的“两会”之“议案”与“提案”，讨论最多的热词就是“民生”，代表们最关心的话题，还是“民生”，“民生至上论”已经由过去的一种学术愿景变成了党和政府的执政念想和实际决策行为。“两会”代表和网民互动调查结果显示，排在第一的是“民生”，第二才是“司法公正”一词。因此有宪法学者说，今年“两会”的主旨是“充分回答了什么是民生，又怎样保障民生”。这意味着中国民主法治已经跨入了民生至上、至贵的良宪时代。不过，本文探讨的是在非常态下（即突发的紧急的危险和危机状况下）该怎样对民生行至上关怀和至圣保护，国家的整体或者部分地区进入到非常规状态即紧急状态时对国民的基本福祉该作怎样的法律意义上的关照，聊作抛砖之笔。
二、“紧急状态”法益及理论源流
所有紧急状态（突发事件）的应对都与基本人权有极大的关联性，或缺了对民生基本生存问题的终极关怀，也就无所谓对“紧急状态”和突发事件的合理处置了；否则，政府也可能是一个不善的政府（汉密尔顿语）。《中华人民共和国紧急状态法》预置的法逻辑起点与归宿就是指向民生，关乎民生，而民生又直接指涉着国民人权的状况。在公法视角上，“紧急状态”（或非常规状态、突发事件）通常是指危及一个主权国家及该国之民生的宪法和法律秩序，从而对人民生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者万分紧急迫危险事态。研究紧急状态下国民的基本人权与民生保障，是公法命题的应有之义，须臾不可懈怠。《突发事件应对法》具体条文中对国家安全、公共安全的表述不是很突出。对“人祸”[6]给人民生命和国家安全所带来的危害也当在该法中有所表述，且处置应该有法律依据。紧急状态下的延伸危机和危害本质上还是“人祸”。“人祸”在公共卫生事件、社会安全事件、自然灾害、事故灾难面前的不确定因素太多，这一点美日德等国也未能穷尽规范。国际惯例上一般遵循如下原则：即国家利益优先原则；公权大于私权原则；应对稳妥原则；公权使用限定原则；适当补偿原则。
（一）紧急状态的语义生成与学理意涵
据考，“紧急状态”一词的法益起源最早记于古罗马共和时代的狄克推多制度时期（Dictatorship），学者称之为“独裁官制度”。该制度强调绝对独裁权力的或然性和暂时性，意即当国家遇到危难时，其权力将会超越平时法律所授予许可的边界或临界点，将会对国民生命财产有绝对的掌控权。不过，这种权力是有期限的，按照罗马元老院的规定，一般不会超出一年。独裁官任上一旦完成其特殊使命，就必须使国家迅即恢复统治常态。国家出现了突发紧急状态和情势所致，不以元老院意志转移，其目的在于重建和维系紧急情状发生前的良性秩序。因此罗马学者曾经骄傲的说，古罗马共和时代在政府组织和公共管理及法律制度上的创新当属世间少有，其非常规状态下的“暂时、例外、紧急权力有限”是为狄克推多制的三大法理基石{1}。
的确，从政府公共管理乃至政府行为的法域以观，此项制度的创新与建构，不仅仅在古罗马应对突发事件处置上居功厥伟，在欧美人权法制建设上也留下了特殊的一笔。美国学者C. L. Friedrich盛赞它为罗马共和制的最后一道民生保障的“防波堤”{2}。另一学者C·L·罗斯特也认为“它是历史记录中唯一的和最成功的紧急状态下的宪政体制”。[7]
突发危机（危险）语义下的“紧急状态”，最早滥觞于欧洲中世纪的法国，英文为“State of Emergen-cy”{3}[8]。它出现在法国国内“三十年战争”时期的“围场状态”{4}，但此后在法国公法界并未引起足够的重视。倒是着名启蒙思想家洛克以其明慧的眼光将其先祖出现的“围场状态”肢解为“自然的常规的状态”和“超自然的非常规的紧急危险状态”或“遭围场”的“战争状态”。遗憾的是洛克同样没有对突发的“紧急状态”从法益上的深究，他仍然只是满足于自然法理论{5}[9]。他认为自然法则状态是“一种完备无缺的自由状态”，是一个理想社会。在这样的社会中人类享有充分生命平等、自由、财产受到尊重和保护的自然权利；但是，他也担心这种享有很不稳定，还存在诸多缺陷：一是众所周知的法律“缺席”（无立法）；二是非自然的战争“到位”（突发事件）[10]；三是缺少公正而有权威的“判决”或“裁决”。他所强调的是不论在“自然状态”还是在危机和“战争状态”，政府都要充分考虑民生，考虑国家平民最基本的生存权，以及自由权、财产权、发展权的保障底线。最后洛克抱着“政府的目的是为人民谋福利”[11]{6}的法治愿景郁郁而终。
基于“紧急状态”的生成历史及发展过程，似乎还需要对其概念进行价值重构。我们常说的“紧急状态”与法律概念上的紧急状态并非是相同语义。法律概念所指涉的非一般经验的对象，而是“制度事实”( institutional fact)，有着其特定的价值承载和独特的社会功能、价值功能和公共事物的管理功能，也包含着国内法和国际法层面的规范与内涵。这基本上为所有联合国成员国所共识。[12]突发的“紧急状态”的法益内涵与国民基本民生保障密切关联，没有这种关怀也就无所谓面对紧急状态了。从历朝帝制皇权机构推出的赈灾条款甚至推及更早一些“籴米制”、“平抑法”之“食货”法律，可以认为，长久以来在突发的危机和紧急状态下对民生问题的首先考量是古代东方法文化的瑰宝，当然，这也无疑是素以法治自诩的西方国家和政党竞选的的圣物。西方学者系统地表述为：
