紧急状态应对机制中的民生至上理念
——从日本“3·11”地震紧急状态说起
曾哲
【摘要】2011年3月11日本近海发生9.0级地震，海啸、核泄漏不期而至，引发日本国宣布进入紧急状态。其无序与法律救济上的无助，再次引发了人们对突发性危机或紧急状态下的民生保障问题的反思。本文以关乎人的最基本权利之民生保障为中心，论述在突发事件或紧急状态下国家法律对民生保护的应对之策。一个国家或民族或地区在面临突发的紧急的危险状态下，该怎样正当行使国家公权，有理有利有限地克减民生，遮蔽基本人权事项，这是很值得研究和必须回答的问题。当面临紧急状况时，作为执政者不应是一个简单的实用主义者，更不能开启行政乃至司法任意性和主观性的窗口。否则，是对现代民主国家法治与民生保障的二重嘲讽。
【关键词】民生；民生至上；突发事件；紧急状态；公法视角；地震
【全文】
一、问题意识
2011年3月11日14点46分左右，日本东北地区宫城县北部发生里氏9.0级特大地震，东京及周边均有强烈震感，海啸预警发出3分钟后接踵而至的是特大海啸席卷河山的惊惊画面。[1]更可怕的是福岛核电站1、2、3、4号机组被毁损，核辐射不期而至。核辐射泄漏对日本国本土及环太平洋海洋生物的影响和对周边的国家或地区的人民生活危害，用专家的话说，那将是无法评估的，从长远的看也是难以预料的。我国环保部门继3月26、27日在黑龙江省东北部监测点的气溶胶样品中检测到了极微量的人工放射性核素碘-131之后，28日又在东南沿海江苏省、上海市、浙江省、安徽省、广东省、广西壮族自治区部分地区的监测点气溶胶样品中检测到了极微量的人工放射性核素碘-131，其浓度均在10 -4贝克／立方米。
2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》（下称《突发事件应对法》）正式实施，标志着我国从立法层面更高层次地保障突发意外和紧急状态下的国民生计及安全，真正将国民民生大事纳入了宪政建设的轨道，对于处于国家紧急状态下的民生基准和国民基本权利保障具有划时代的意义[2]。过去，面对突发的紧急状况时，国家行政应急制度总是带有极大的主观随意性，或说在应急预案、应急体制、应急机制和应急法制方面从来没有规范文本指导，作为公共管理者的地方政府觉得因无法可据而显得手忙脚乱，基于此，推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，充分发挥法律促进经济社会发展，保障民生作用显得更为重要。[3]
不容避讳，我国也是一个突发意外紧急状况较多的国度，这也就意味着对国民民生造成的伤害可能性就愈大。1976年唐山地震灾害且不说，就在3月11日本特大地震之前的3月10日12时58分，云南省德宏傣族景颇族自治州盈江县（北纬24.7,东经97.9）发生5.8级地震，截至目前已经造成25人遇难，250人受伤。可以说，进人21世纪这10年来，突发性危机状况似乎接踵而至：2003年春夏间，一场突如其来的“非典”（SARS）疫情，闹得京广两地人心惶惶，至少3000人感染，1000余人死于非命；同年，重庆开县东北气矿突发特大井喷死亡243人；南洛阳东都商厦一场大火死亡309人；广西矿难死亡78人；北方航空公司班机大连坠海死亡112人；石家庄爆炸案死亡108人；南京汤山投毒案死亡42人，更严重的2008年5.12特大地震，死亡逾十万人，伤者更是无计其数。2010年8月7日22时许，甘南藏族自治州舟曲县突然而至的强降雨，致使县城北面的罗家峪、三眼峪泥石流下泄，由北向南冲向县城，造成沿河房屋被冲毁，此次灾害共致1456人遇难、309人失踪。此外，还有河北石家庄“三鹿毒奶粉”事件，致使几千婴孩身心受损甚至殒命。在各地，桥梁断塌、火灾、广场爆炸、中毒事件时有发生，这每一桩突发的危险事件发生都与人民的生命财产密切相关，作为突发紧急事件多发国，早就应该借鉴西方专门立法，以保障民生底线。
其实，美国历史上的突发性危机事件也不在少数，但死伤亡人数却大大低于我国和日本。笔者做过突发危机方面的比较和统计：发生同等破坏性地震时，美国的人员伤亡数大体上是日本的1/10，中国的人员伤亡数约是日本的10倍。美国的人口密度大体上是日本的1/10，中国地形的复杂程度远远大于日本。[4]
有人将主要原因归结为人口与土地的密度差异：美国国土面积比中国大，人口却只有2亿，日本国土面积不及四川大，人口却有1亿多。笔者以为，这仅仅是问题的一个方面，而最重要的原因是一个国家或政府公共政策和公共管理面对危机处理的“软实力”的差异。和美日相比，中国危机立法和国民的危机意识明显薄弱。其树立法律保障意识和以民生为上立法保障的初始时间要远远晚于美国和日本。美国近20年来发生11次地震，6级至7级地震为7次，死亡人数65人。7级以上地震5次，死亡219人。[5]（见下表）
┌──────┬────────┬──────┬────┬────────┐
│地震发生时间│发生地点 │震级（里氏）│死亡人数│ 备注 │
├──────┼────────┼──────┼────┼────────┤
│2003.10.23 │美国加利福尼亚 │6.6 │2 │ │
├──────┼────────┼──────┼────┼────────┤
│ 2006.9.1 │阿拉斯加州阿留申│6.0 │0 │这三次无人员伤亡│
│2006.10.15 │ 康奈尔地区 │6.4 │0 │ │
│2008.2.22. │ 俄勒冈州地区 │6.1 │0 │ │
├──────┼────────┼──────┼────┼────────┤
│1941.4.13 │华盛顿奥林匹亚市│7. 1 │8 │ │
├──────┼────────┼──────┼────┼────────┤
