（三）自由抑制与自由实现的和谐
阿克顿勋爵曾指出：“自由作为一种理念而存在—作为一种人们所安享的状态而存在—作为一种客观的安全感而存在。自由根源于、存在于免遭国家权力任意干涉的私人内部领域之中。”{2}从他的此番论说中我们可以看出，个人的自由权利既是公民自治的领域，也是国家权力行使的禁区。然而在应急状态下，国家权力可以视突发事件的严重程度而适当扩张其范围，超越宪法规定的种种限制。也就是说，社会秩序状态的变化往往是中止和改变现行法律制度最重要的合法理由之一，特别是在抑制公民的自由权利方面。例如，《突发事件应对法》第49条第4项规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以“禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施。”从这一规定中，我们可以看到该法对公民自由的抑制。但是，在研究该法对公民自由进行抑制的同时，我们也应当看到其为保障公民自由的实现所作的努力。《突发事件应对法》在制度设计中有以下两个规定：其一，规定了突发事件的四大种类，并规定行政主体在行使紧急处置权时只能在其所规定的这四类突发事件中适用，从而避免了行政紧急处置权对公民自由的不必要侵扰。其二，规定了突发事件的四个等级的社会危害程度，并规定行政紧急处置权的行使应当与突发事件的社会危害程度相适应。这种分级的意义就在于其使得公民的基本权利和自由尽可能少地受到行政紧急处置权的影响。以上这两种规定都有利于使公民的自由在应急状态下得以保持和维系。从这个角度来看，行政紧急处置权对自由的抑制和对自由实现的促进是和谐的、统一的，这是行政紧急处置权的第三个法治基础。
二、行政紧急处置权的法权关系
（一）裁量权力超越羁束权力
从理论上讲，根据所受到的法律规范拘束程度的不同，行政权力可以分为羁束权力和裁量权力。在平常状态下，法律对行政主体运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有明确的规定，这就从很大程度上约束了行政主体自由裁量权的行使限度。然而，在突发事件应急状态下情况则大不相同，如果行政主体不具有高度的自由裁量权，就会因为立法对行使行政紧急处置权规定得过于严格、具体而贻误应对突发事件的时机，并影响应对突发事件的成效。鉴于此，行政紧急处置权必然需要具有较高的裁量性。行政紧急处置权的高裁量性表现为：《突发事件应对法》等法律在对行政紧急处置权进行规范时，一般只对其进行原则性的规范，由行政执法主体对是否采取应急措施进行自由裁量，并根据现场的情形灵活确定行政紧急措施的形式、时限、规模等问题。需要指出的是，《突发事件应对法》对行政紧急处置权中的裁量权力超越羁束权力的法权关系设计并不意味着该法对行政紧急处置权的裁量权力无所作为。正如英国法学家威廉·韦德所说：“在公法中没有不受约束的自由裁量权，……绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似信托，而不是无条件地授予。”{3}在确定行政裁量权力超越羁束权力地位的同时，《突发事件应对法》也规定了行政紧急处置权运行时所应遵循的原则。前面我们所提到的比例原则就是行政紧急处置权运行合理与否的衡量尺度。另外，行政法治原则也是行政紧急处置权运行时所必须遵循的重要原则。
