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英国慈善组织监管的法律构架及其反思

  

  1.《1960年慈善法》


  

  《1960年慈善法》在“内森报告”的基础上对慈善委员会的权力进行了实质性的扩张。“内森报告”认为应当赋予慈善委员会四项基本职权:一是建议权,即对受托人或相关人提出的慈善组织管理方面问题进行建议;二是管理权,即可以对慈善信托管理的受托人发出指令、控制信托财产的处置、限制受托人自行提起诉讼程序以及解决受托人之间的争端;三是监督权,即对慈善组织进行调查,包括对慈善组织的账目进行调查,并且进一步采取恰当的行动;四是准司法权,即任命、撤销或更换受托人并且适用力求近似原则变更慈善组织的目的。{17}


  

  《1960年慈善法》采纳了“内森报告”中的大部分建议。该法首先规定了慈善委员会的基本职责,即“通过鼓励更有效的管理方式为受托人提供有利于信托财产管理的更好地建议以及调查、阻止受托人对慈善组织财产的滥用,以提高财产的有效利用。”{18}其次,该法规定慈善委员会由1名委员长和2名委员组成,这3人中必须有2人是律师,全部由英国的内政大臣任命。


  

  该法建立了现代英国慈善组织的监管模式,明确了慈善委员会三项最主要的职能,一是审核申请登记的信托是否是慈善组织;二是为慈善财产的处理提供咨询或指令;三是适用力求近似原则变更慈善目的。这就意味着慈善委员会在制订“方案”、任命、废止和撤销受托人、授权管理和转移信托财产方面取得了与高等法院相同的权力。但是,该法仍然认可在慈善组织管理方面高等法院所拥有的绝对的权威地位,对慈善委员会的决定不服时可以向高等法院申诉。


  

  在该法颁布之前,慈善组织的受托人常常对慈善委员会有所怀疑,但是,该法明确了慈善委员会的责任,要求慈善委员会帮助受托人但是不能干涉他们的具体工作。慈善委员会的基本职能是尽可能地提高利用信托财产的效率。为了确保慈善组织财产的独立性,该法规定,慈善委员会本身没有权力直接管理信托财产。{19}


  

  2.《1993年慈善法》


  

  随着《1960年慈善法》的颁布,慈善委员会的权力进一步扩大,但是其在行使权力的过程中仍然存在很多问题。1987年英国的审计监察署署长发表了一份关于慈善委员会对慈善事务的监管状况的报告,这个报告称慈善委员会目前面临着严重的人手不足的问题。随后的“伍德费尔德报告”认为慈善委员会节省了法律成本和时间,监管慈善组织的税收豁免,维护慈善组织的存在,保证了受托人的知情权。同时该报告还对慈善委员会的工作提出一些建议:审计慈善组织每年的年报、实行登记程序计算机系统化以及对错误申请进行惩罚;向税务机关索取和交换慈善组织的信息;对慈善财产的滥用行使更大的调查权和监管权。{20}这些建议在《1992年慈善法修正法》中以成文法的形式被固定下来,后被《1993年慈善法》所吸纳。


  

  “伍德费尔德报告”之后,国会专门组织了一个工作小组对报告中提出的扩大力求近似原则的适用范围进行讨论,并建议应当进一步对力求近似原则的适用进行修正,并扩大慈善委员会适用该原则的权力。{21}这些建议在《1993年慈善法》中有了充分体现。


  

  经过努力,《1993年慈善法》在扩大慈善委员会的权力方面又向前迈出了一大步,进一步明确了慈善委员会的中心职能—控制慈善组织的运作,即“通过鼓励更好的管理方法给慈善信托受托人提供有利于慈善信托运行的建议和调查滥用慈善组织财产的行为而促进慈善组织财产的有效利用”。该法具体规定了慈善委员会对慈善组织进行管理过程中的登记、问责、监管、支持和强制执行等五项主要职能,并延续了《1960年慈善法》中规定的慈善委员会没有直接管理信托的权力。


  

  《1993年慈善法》颁布后,慈善委员会的队伍也壮大了,由原来的3名成员增加到5名,即主任1名、法律专员2名(全职、兼职各1名)、兼职会计1名和来自志愿者组织的兼职人员1名。上述人员由内政大臣任命。慈善委员会的经费从公共资金中拨款。



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