英国慈善组织监管的法律构架及其反思
解锟
【摘要】慈善组织涉及公共利益，因而享有优厚的税收利益。构建慈善监管制度成为建立和完善慈善法律制度不可或缺的环节。以英国为中心的英美法系为此提供了很好的范例。英国慈善监管制度的最大特色是设有一个专门的监管机构—慈善委员会。该委员会在其他部门的配合下，形成了全方位、多角度的监管体系。英国的经验，对构建我国慈善监管的法律机制具有重要的意义。
【关键词】英国；慈善组织；监管制度；慈善委员会
【全文】
引言
前期出现的“郭美美微博炫富”事件引发了我国慈善事业的信任危机，也折射出我国对慈善组织法律监管的严重缺失。以英国为中心的英美法系国家为慈善组织的法律监管提供了很好的范例。本文拟对英国慈善法律监管的历史和监管机制进行阐述，以期为构建我国慈善组织的法律监管机制提供借鉴。
慈善组织是英国非营利组织的一种，它区别于其他非营利组织的主要标志是坚守公共利益原则。慈善信托则是英国慈善组织中最早出现的一种组织形式，从18世纪开始，英国就陆续将集体企业、慈善协会等其他非法人组织形式相继纳入慈善领域。{1}但是，无论是哪一种形式的慈善组织，在本质上都是相同的，受到慈善委员会的监管。英国《1993年慈善法》第97条对此表明了态度，对该法中为慈善而设立或者以慈善为目的而设立的组织进行管理的条款中包含信托及其他组织形式。慈善组织涉及公共利益，因而享有优厚的税收利益。因此，构建慈善信托的监管制度成为建立和完善慈善信托法律制度不可或缺的环节。英国的慈善监管制度始于17世纪，直到19世纪现代意义上的慈善组织监管体系才正式建立起来。
英国慈善组织监管制度的最大特色是设有一个专门的监管机构。英国下议院通过《1853年慈善信托法》设立了一个慈善委员会。许多国家效仿英国的慈善委员会先后设立了自己的慈善监管机构。
一、慈善委员会：专门监管之机构
英国设立专门的慈善信托监管机构最早可以追溯到《1601年慈善用益法》（以下简称1601年法律），在该法之下由5名慈善专员组成的慈善委员会完全是地方性的。直到《1853年慈善法》颁布，英国才真正有了全国性的、常设的专门监管机构—慈善委员会。该机构最初设立时，由于其身份和地位备受争议，因而其权力也受到极大的限制。自20世纪以来，英国先后于1960年、1993年与2006年颁布了慈善法，将该委员会的权力扩大，逐渐形成了以慈善委员会监管为中心的具有英国特色的全方位的慈善组织监管制度。
（一）《1601年慈善用益法》与地方性慈善委员会
1601年法律是英国慈善法发展的一个重要里程碑，其开创性地在英国建立了对慈善信托的监管机构。该法规定，除衡平法院外，地方政府也可以对慈善用益财产的滥用进行调查，不过这种调查需要以郡为单位任命5名慈善专员，并由他们共同组成一个慈善委员会，对任何违反用益的行为，包括虚假报告、闲置、隐匿和改变用益财产用途等行为进行调查。一旦发现了上述行为，慈善委员会就会提请地方政府注意，宣布慈善财产被滥用，紧接着就发布一道命令纠正该行为或者向衡平法院提起诉讼{2。}慈善委员会对可能违反信托的行为提请注意是一个很重要的程序，这个程序可以督促地方政府及时地纠正错误。
依据1601年法律成立的慈善委员会的职责是保证慈善信托财产可以依照捐赠者的意图使用。如果当事人不满慈善委员会的决定可以向衡平法院申诉，并且申诉须以书面的形式进行。慈善委员会承担起在1601年法律颁布之前属于皇家检察总长的调查权，受到衡平法院的监督。{3}1601年法律颁布之后，慈善委员会发挥了重要的作用，主要是因为衡平法院程序上的激励和地方政府的支持。{4}然而，在1642年至1660年英国内战期间，英国有比恰当地使用信托财产更为严重的问题要解决，根据1601年法律设立的地方性慈善委员会的权力开始走向衰落。
