论澳门特别行政区的行政主导体制
姚魏
【摘要】澳门特别行政区在回归后实行了与香港相类似的行政主导体制。这既是对葡澳统治时期总督制的扬弃，又顺应了世界宪制发展的趋势，同时还吸收了香港、新加坡的成功经验，
澳门特别行政区基本法的有关规定揭示了这一点。但由于澳门社会自身的特殊情况，导致了澳门的行政主导体制在实施过程出现一些问题。澳门行政机关由于缺乏有效的监督，在回归后的十年内因“行政独大”受到批评。因此，只有正确认识行政主导体制，理顺行政、立法和司法的关系，强化立法和司法对行政的监督，才能为行攻主导体制的健康发展找到正确的出路。
【关键词】澳门；行政主导；背景；监督；完善
【全文】
澳门特别行政区第三任行政长官和第四届立法会选举工作己圆满结束。2009年7月27日，崔世安当选澳门特别行政区第三任行政长官，此后获中央政府任命。2009年10月5日，特首何厚铧公布委任的7名立法会议员名单，与此同时，12名直接选举议员和10名间接选举议员也获得澳门特区终审法院的确定。至此，新任特首和新一届立法会正式产生。
在澳门基本法实施十周年之际，我们有必要回顾“一国两制”方针在澳门的实行情况，尤其是澳门政治架构的运作情况，行政主导体制便是其中的关键。这种体制尽管不是澳门独有，但对澳门来说，它不仅尊重了历史，而且符合现实需要，又具有自己的特色。因此笔者将论述澳门行政主导体制的产生背景、在基本法中的体现、港澳行政主导的差异、对行政主导的监督以及行政主导体制的完善等五个问题。只有将澳门的行政主导体制理解透彻，才能把握澳门政治生态的基本特色，从而有利于澳门行政主导体制的健康发展。
一、澳门行政主导体制的产生背景
所谓行政主导体制，是指以行政长官为首的政府在政治体制中，相对于立法、司法而言拥有较大的权力，在政治生活中起积极的主导作用。它主要表现为三个特征：行政长官地位显要；在行政与立法关系中，行政处于主导地位；行政会议（行政会）角色独特。尽管“行政主导”一词并没有出现在法律、尤其是港澳基本法中，但是没有任何人能否认这种体制在香港和澳门的存在。香港基本法早于澳门基本法三年颁布，且香港先于澳门两年回归，所以行政主导体制首先施行于香港。这就为澳门建立行政主导体制提供了范例。港澳问题的历史背景是基本相同的，中国在解决香港问题的同时，已经把澳门问题摆上了议事日程，所以澳门基本法与香港基本法表现出极强的相似性，两地的行政主导体制也有如孪生兄弟。正如李昌道先生所言，两个基本法大同小异，各具特色。
第一，尊重当地的历史传统是澳门实行行政主导体制的最主要原因。“澳门之所以建立和实行行政主导体制，根源在于其被殖民统治时期的宗主国——葡萄牙需要通过这种总督集权、行政主导的体制进行独裁式的严密统治，这种行政主导的体制有利于维护政府有效管治。”[1]也就是说，回归前的澳门实行的就是一种行政主导型体制，只不过它含有较多的野蛮和独裁的成分，缺乏文明与民主的因素。中国对待澳门问题，一向坚持在“一国两制”下，保持原有的社会、经济制度不变，法律基本不变。因此我们在澳门基本法中很大程度上保持了原先的政制特色，以行政为主导的架构没有大的变化。过去的总督、咨询会、立法会在形式上被行政长官、行政会、新立法会所取代，司法体制和公务员系统基本照旧运行。澳门市民可能并不会感受到回归后政府形式的急剧变化，但是政制架构的微变与民主模式的渐变却显示了民主实质的巨变，这也完全符合我们所坚持的循序渐进的原则。
