所谓制度，是指那些规范人类偏好及选择行为的各种规则的总和，是人们所应遵循的各种行为方式的有机总体。它包括法律、规章以及政府政策等等。一种制度作为一整套固定的行为模式，可以视为特定利益关系的凝固化。也就是说，制度既是某种特定的利益关系的反映，也是对人们追求利益的方式的可能性的规定。有学者指出，制度对于利益关系的影响的一个根本的表现在于制度所包含的这一特征，即制度非中性。“所谓制度非中性是指，同一制度对不同任意味着不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的同志，而那些已经从既定制度中、或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之。”相同的制度对不同的人们意味着不同的事情，具有不同的利益；不同的制度对相同的人们来说，同样意味着不同的事情，具有不同的利益。可以说，对于利益来说，一种制度的特点就在于它能驱动或协调不同的利益，并从而影响人们追求利益的行为与方式。
制度具有全局性。相对于其他手段来说，制度的影响不在于一时一地的事件或利益，而在于长期的、整体的规范作用。譬如，一个行政许可的设立赋予了一个行政机关的管理权，这个机关在使用这个管理权时蕴涵着很大的利益，同时也提高了这个机关的管理权威。
追求自身利益的最大化是立法活动中难以避免的客观现实。参与立法活动的主体拥有和追求自身利益本无可厚非，但如果没有制约，没有很好地进行利益平衡，就会产生很大的负面影响。许多行政法规中设立的市场准入、资质审批等，如果相互矛盾或重复设置，就会把很多资源浪费在相互的内耗之中，增加了大量的行政成本。部门之间、中央和地方之间的利益冲突不应该反映在法规之中，否则会破坏行政机关的工作效率，进而危及国民经济的发展。我们的行政立法，不能使某些行业、某些集团的利益得到了维护，而以牺牲社会公正与大众利益，甚至是国家利益为代价。
一般说来，任何一种制度，从它对人们追求利益的行为的影响来看，大致体现在两方面，一是利益驱动，二是利益协调。利益驱动即人们为了追求利益最大化而采取某种行为以达到特定目标；利益驱动机制就是针对人们的逐利行为，而规定的行为模式的规则的总和。利益驱动机制对个人说：你可以怎样做。利益协调即由于特定的利益在人们之间角逐时所发生的调整人们之间的行为的现象；利益协调机制就是对人们之间的相互作用的行为作出调整的规则的总和。利益协调机制对人说：你们应该这样做。利益驱动往往针对追求利益的主体，而利益协调则更多地针对利益主体之间的关系，特别是针对利益分化和利益矛盾。
