我国行政规章的事后评估机制研究
——规章制定权扩张与监督权萎缩的非对称性分析及其解决
崔卓兰;杜一平
【摘要】行政规章是实施具体行政行为的直接依据，其通过对上位法律已经确定的权利义务规范进行再次的“有限界定”和“陈述”，使之细化为实施中的细则条款。由于这种“细化操作”为行政规章的制定主体提供了广泛的“自由空间”，使行政主体有可能借此扩大职权，从而造成行政规章与上位法规定之间的不相一致甚至南辕北辙。鉴此，对行政规章进行事后评估，从行政系统内部入手，在源头上遏制行政行为的违法和不当，应成为行政自我规制和约束的自觉实践。
【关键词】行政规章；事后评估；行政法治
【全文】
前言
根据我国《立法法》的规定，行政规章包括国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的机构，依照法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规章，以及省、自治区、直辖市和较大市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规章。现实中，行政规章不仅数量巨大而且影响广泛，据统计，从2001年1月到2011年4月这十年间，全国22个省颁布的省政府规章总计2237件，除去已废止、失效的159件，目前还有2078件有效。行政规章在现代法律体系中占有重要地位，其不仅数量倍增而且涉及领域广范，这是立法权的分化、行政功能强化以及政府作用嬗变的结果。毫无疑问，作为实施具体行政行为的依据，行政规章已成为政府行政规制的强有力法律武器。[1]
为了解行政规章的制订、实施效果，2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中要求在行政规章施行一段时间后对其进行评估。在此背景下，2005年杭州市法制办会同杭州市环保局率先开展了规章立法后评估的试点工作，此后行政规章的事后评估即在部分省份陆续展开。2008年11月，广东省率先颁布了《广东省政府规章立法后评估规定》（粤府令【2008】127号，以下简称《规定》），对行政规章事后评估的范围与标准、方法与程序、结果和应用等做了具体规定；2009年广州市政府法制办发布了《关于开展广州市政府规章立法后评估工作的通知》（穗府发【2009】28号），决定对广州市的三部政府规章实施立法后评价；深圳市于2010年4月29日在《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》（深圳市人民政府令第218号）中指出，要有效地检验行政规章的质量，为行政规章的立、改、废提供依据。通过对行政规章的事后评估，可以有效地解决行政主体制定规章过程中存在的横向权力“不协调”与纵向权力相“冲突”等问题，检验行政规章在实施中的基本情况和成效，规范行政规章的制定和实施过程，提高行政规章自身的可接受性。通过评估，可以发现，行政主体借助制定行政规章的机会扩张权力或者压缩、限制相对方权利，制定违反上位法的行政规章或者对上位法进行歪曲解释来获得利益等情况确有存在。而对行政规章事后评估的范围过窄、评估主体层次选择单一、评估标准细化不够、评价时间设定不科学、评估后无制度保障其结果的有效实施等问题，直接反映了实践中对规章进行事后评估的重要性认识不足、主动性不够、程序上马虎行事等现象的存在，对此均亟待解决。
