“司法行政管理机关负有组织、领导、监督、管理律师工作的职责。原四川省经济律师事务所是四川省司法厅直属的全民所有制律师事务所，其资产全部属于国家所有。四川省司法厅作为原四川省经济律师事务所的主管机关，根据国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》，为加快全省律师工作改革的步伐，建立适应社会主义市场经济需要的律师体制，选择该所作为转制的首批试点单位，进行整所转制，是履行司法行政管理职责的行为，有利于律师事业的发展，符合改革的方向。四川省司法厅在对原四川省经济律师事务所进行转制试点过程中，委托四川省审计事务所和四川大华审计事务所对原四川省经济律师事务所的财产状况进行了审计，并就财产和编制问题向四川省国有资产管理局和四川省编制委员会进行了报告，得到了两部门的认可。四川省司法厅对原四川省经济律师事务所人员的住房按当时的购买价出售给个人，符合国务院发布的房改政策。鉴于律师体制改革的深入发展，四川省司法厅应对原四川省经济律师事务所转制过程中的未尽事宜予以完善。”
我们可以看到政策作为依据的漏洞填补方法在这里得到了最生动的演绎，其在本案中具有很大合理性。因为如果法官不机械复制被告的政策性理由，则意味着在判决书中法官要进行政策分析：分析与评价这个具体的改制制度是否合法、合理。但这显然远远超出了法官的专业能力。法官更不可能通过这个分析来否定国务院的改制方案与四川省司法厅的改制办法，即便最高人民法院的法官也没有这样的政治地位与政治能力。
2．政策作为判断具体行政行为合法性的直接依据
直接以政策为依据，解决法律争议，这是我国最高人民法院行政审判中一个非常鲜明、但似乎至今没有被充分注意到的地方，然而，笔者的实证分析是，这样的个案达到了11个之多。而它们出现的原因又可以细分为两类，政策直接确认具体行政行为违法和政策直接否认具体行政行为合法。这个时候我们不禁要问，那司法此处的作用究竟是什么呢？第一个情况可以下面这个案件说明：
① 政策直接否定具体行政为合法性
案件4：
案情[26] 晋城市畜牧局驻长治办事处诉长治市城乡建设局不履行法定职责及请求行政赔偿案
该案情其实并不复杂：山西省长治市城乡建设局不服从山西省政府办公厅《关于解决长治、晋城两市畜牧局房产争议及住宅改造建设问题的通知》规定的“原晋东南地区畜牧工作站的房地产权业已明确划归晋城市”，、“晋城市畜牧局长治办事处应按国家规定办理住房改造建设的有关手续，长治市各有关方面应予支持”，对晋城市畜牧局长治办事处在长治的理住房改造建设的有关手续多方推委与制造阻力，晋城市畜牧局长治办事处将长治市城乡建设局以“不履行法定职责”告上法庭，要求赔偿由于开工典礼举行后造成的损失。一审法院判决长治市城乡建设局败诉，并赔偿相关损失。于是败诉方提出上诉。
该案典型的反映了直接依据政策否定具体行政行为效力的情况。这个争议的本质也不属于单纯的外部行政管理法律关系，它争议出现的根源在于政策调整。政策通过一种强制力对房屋产权做出了规定，损害了相关人的利益，所以出现了阻力与推委，也就是说，争议的本质是政策引起的，但争议的解决却交给法律来办，本来是一种协调大局的平衡思维，现在却必须在一种明确的法律正义思维下来处理，这又是一个法律上的难题，但又不是一个真正法律上的难题。最高人民法院在这个问题上判得也非常灵活与实用：
“根据山西省政府关于解决原晋东南地区房产问题的一系列文件精神，原晋东南地区畜牧工作站的房地产使用权已明确划归晋城市。上诉人理应按山西省政府办公厅（95）27号文件的要求，为被上诉人办理住房改造建设的有关手续，但上诉人对被上诉人多次申请办理有关手续，无合法理由未予办理，已构成拒绝履行法定职责。”
既然是“政策惹的祸，就依据政策来解决吧”，这或许就是最高法院在裁判这个案件，解释该案中的关键概念“不履行法定职责”所暗含的逻辑。一个具体行政行为的依据既可以是法律，也可以是政策，但是，如果依照美国的行政法，法官可以对这种政策本身进行司法审查，因为它也是一种“立法性的法律规则”，然而，我们却只能简单成为政策的顺水推舟人，而不能对它本身的合法性与公共性进行审查，当然，这有制度能力的局限，但既然是法律问题，且依照《行政诉讼法》对于审理依据的规定，政策恐怕还不好直接成为法律依据。尤其是判决书中出现“根据……一系列精神”的表述，让人有一种角色错误的感觉，这究竟是行政复议程序呢还是司法审查程序呢？
② 政策直接确定具体行政行为合法
在“湛江市荣港汽车贸易公司诉湖南省常德市工商行政管理局行政处罚决定上诉案”中，常德市工商局依据海关总署、国家经委、经贸部联合发布的《国家限制进口机电产品进口零件、部件构成整体机主要特征的确定原则和审批、征税的试行规定》第二条与第六条认定荣港汽车贸易公司在常德进出口商品检验局鉴定的四台汽车为“整机进口”，应按整体机按理审批手续和申领进出口许可证，而荣港公司不能提供上述证明，于是常德市工商局对其做出行政处罚，最高人民法院在再审时直接依照此一政策性规定做出了维持工商局的终审判决。[27]
3．政策定向的法律目的解释
政策定向的法律目的解释，也就是运用政策思维来理解法律的目的或赋予法律以符合政策的目的，但思维仍然带有比较强的原则性，也就是不会抛开法律本身来进行解释和法律适用的活动，在上述56个案件中，有1个属于这种方法的运用，就是“中国亚太贸易总公司诉宝鸡市工商局行政处理决定案”，在该案中，最高人民法院在解释“超越职权”这个概念时，通过理解宝鸡市工商局《关于加强进口汽车牌证管理的通知》第二条的规定，认定该工商局采取扣押强制措施和作出行政处罚决定的行为不属于“超越职权”。[28]
（四）价值主义立场下的方法
价值主义从理论上来说比较容易出现于疑难、复杂案件或上诉审中，虽然据笔者的统计，在几乎包含了全部最高院的56个行政审判中，它只有11次出现，远远低下于规范主义的方法和实用主义的方法，但它仍然非常引人注目，其中的具体方法也表现了难得的司法智慧。这11个案件中的方法最典型的可以分为目的论扩张和一般原则造法两类。每一类各举一个案件来说明。
1．目的论扩张
目的论扩张的方法在最高院的审判中最明显的体现在“董永华等108户被拆迁户诉重庆市人民政府行政复议决定上诉案”、“郑祖贤等10户被拆迁户诉重庆市人民政府行政复议决定上诉案”、“杨建华等4户被拆迁户诉重庆市人民政府行政复议决定上诉案”中对“具体行政行为”概念的目的论扩张。而这里的目的已经不是立法者本身的目的，而是行政法官根据中国行政审判所要维护的重要政治价值——相对人诉权，所做的保障。这三个案件的案情和判决理由完全一样，都积极对“具体行政行为概念”的立法原意进行突破，并透过法律解释创造性的提出“一个抽象行政行为可以包含可诉的具体行政行为条款”，笔者以为，这一组案件是中国最高院行政审判历史上的高峰，其中既有对诉权政治价值的维护，又有具体司法智慧的运用，对于政治价值的建构又抱有一分司法的谦抑与冷静
