美国信用评级机构法律监管演变与发展动向
——多德法案前后
聂飞舟
【关键词】美国信用评级机构；法律监管
【全文】
一、引言随着对2008年以来美国金融危机反思的深入，人们开始将视线转移到隐藏在次贷放款银行、投资银行等饱受非议的机构背后的信用评级机构。正是它们以“炼金术”般的方式给予机构金融证券过高评级，助推了房地产泡沫和信用膨胀的形成。当房地产泡沫破灭时，作为证券基础资产的次级贷款开始违约，证券产品的价值随之下跌，虽然它们具有较高信用评级也无济于事。而证券产品价值的缩水反过来减少了实行高杠杆运作的金融机构的资金储备，从而创造了金融灾难的条件。可见对评级质量信心丧失是导致信用动荡的原因之一，信用评级机构的“失常”在次贷金融危机中扮演了极其关键的角色。美国众议院监督和政府改革委员会主席韦克斯曼（Waxman）评论道：“信用评级机构的故事就是一个‘溃败’的故事。信用评级机构在我们资本市场中居于特别的地位，数百万投资者相信它们能够独立客观地评级，但评级机构却打破了这种信任关系。”{1}
具有讽刺意味的是，次贷危机正是美国国会、证券交易委员会（SEC）刚刚通过旨在解决2001-2002年安然丑闻暴露评级机构问题的新的监管方案的时候爆发的。2002年萨班斯法案命令证券交易委员会针对评级机构在安然破产案件中的表现举行听证会。证券交易委员会在2003年发布了“信用评级机构在证券市场中的作用和功能的报告”，提出了有关这个议题的问题和建议，并动议修补监管规则。{2}2006年国会通过《信用评级机构改革法案》(The Credit Rating Agency Reform Act) 。 2007年6月，证券交易委员会发布《信用评级机构改革法案》6项配套规则。一个月后，次贷危机爆发。金融市场总统工作小组发布声明，将次贷产品的“信用评级机构的评估缺陷”视为全球金融市场混乱的一个“主要的可能原因” 。
为什么被寄以厚望的原有评级机构监管方案未能挽救评级机构于次贷危机，评级机构是否需要更加严格的监管？应当如何监管评级机构？2010年7月通过的被誉为美国金融史上成为与“格拉斯一斯蒂格尔法案”比肩的又一座金融监管里程碑并可能成为全球金融监管改革新标尺的《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（简称多德法案）{3}对这些棘手的问题作了回应。在解释立法旨意时，国会指出，因为信用评级系统性的重要以及个人、机构投资者和金融监管者对信用评级的依赖，信用评级机构是资本信息、投资者信心以及美国经济高效表现的中心，因此信用评级机构的行为和表现事关国家公众利益。在最近的金融危机中，结构化金融产品的评级被证明很不准确，极大地引起金融机构和投资者风险管理不当，对美国经济以及全球经济带来负面影响，提高信用评级机构的可责性非常必要。因此，考察多德法案出台前后美国对评级机构法律监管的历史演变和立法现状可以管窥评级机构改革和发展动向，对我国加强评级机构监管具有重要启示。
二、多德法案前美国信用评级机构监管演变（一）发展早期没有严格意义上的政府监管信用评级行业发展早期，评级机构准入门槛很低，没有特别的业务许可限制，只要债券评级分析报告能够找到市场，客户愿意花钱订购，评级机构就可以存活下去。整个评级行业是一个竞争性市场，评级机构特别注重名誉，以独立、诚实的形象获得客户信赖。这种环境下评级机构的“声誉资本”(reputational capital)得以不断积累和形成。此时对评级机构政府没有严格意义上的监管。评级机构独立、审慎评级的行为动因，一方面来自其他评级机构的巨大竞争压力，另一方面来自保持市场声誉的自律意识和行为准则。“事实上，信用评级机构能够收取费用的惟一理由在于：因为公众对这些评级的完整性抱有足够信心，相信他们在评估投资风险方面的价值。”{4}
