但令人遗憾的是,美国的州法院和联邦下级法院运用“个人诉权”标准来判断一项条约是否能够被个人援引的做法并没有因存有争议而消退,反而有“愈演愈烈”之势。
在2005年涉及《领事关系公约》第36条的“桑切斯-拉马斯案”中,[42]俄勒冈州最高法院明确认定,原则上不能通过条约来创设个人在法院援引的权利。而且,只有在能够从条约中辩明创设个人诉权的具体意图的情况下,个人才能在法院援引条约。[43]最终,俄勒冈州最高法院驳回了桑切斯-拉马斯的要求。
在2005年涉及《日内瓦公约》的“哈姆丹诉拉姆斯菲尔德案”中,[44]哥伦比亚特区联邦地区法院根据“人头税案”所形成的标准,认定《日内瓦公约》规定了“个人的权利可以凭其确定的规则”,并认定军事委员会的审判将违反哈姆丹在《日内瓦公约》下的权利。[45]但是,这一判决被哥伦比亚特区联邦巡回法院推翻。巡回法院首先认定,《日内瓦公约》没有给予哈姆丹在法院实施条约条款的权利。其次,虽然在该案中,哈姆丹根据美国联邦人身保护令制定法提出诉求,而该制定法明确授权联邦法院对“违反美国宪法、法律或条约而被监禁”的个人给予人身保护令救济,[46]但是,该人身保护令制定法仅仅授权联邦法院关于人身保护令案件的管辖权,而并不导致个人可以在法院作为实体法依据来援用《日内瓦公约》。[47]显然,按照哥伦比亚特区联邦巡回法院的意见,除非美国国会已经专门在国内立法中专门提及具体的条约,否则个人仍不能在联邦人身保护令申请中援引条约。这种方法一旦诉诸实践,将使个人在美国国内法院,包括在人身保护令程序中,几乎不可能基于条约来成功主张权利和获得司法救济。
在2007年哥伦比亚特区联邦地区法院审理的“伊拉克和阿富汗关押人员诉讼案”中,[48]原告主张《日内瓦公约》第四公约(《关于战时保护平民的公约》)项下的权利。与前述“哈姆丹诉拉姆斯菲尔德案”不同,地区法院这次适用了“特尔-奥伦案”的标准,认定“《日内瓦公约》第四公约没有任何明示或暗示的规定,表明个人具有根据该条约而可被实施的个人权利”。[49]最后,法院驳回了原告的诉求。美国同一个联邦法院在前后两个案件中形成不同的结论,并不是《日内瓦公约》第三公约和第四公约之间存在显著的差异,而是其适用了不同的标准。而更严格的“个人诉权”标准的运用,使个人在美国法院中援引条约更加障碍重重。
前述“桑切斯-拉马斯案”和“哈姆丹诉拉姆斯菲尔德案”都被上诉至美国最高法院。在向最高法院提交的法庭之友意见中,美国政府明确声称“条约不创设个人可在法院实施的权利,这是一项长期确立的推定”。[50]美国最高法院既没有明确采用也没有公然否定这一“推定”(presumption),而是“假定”(assume)或认为“不必要认定”条约给予个人可在法院实施的权利,从而避免对这一敏感问题正面做出决定。[51]而美国最高法院的法官在这些案件中的不同意见或单独意见表明,对于相关条约是否创设了个人可在法院实施的权利的问题,赞成和反对的意见存在分歧。[52]
4.“单边意图”标准
按照“福斯特案”,应根据条约条文来确定条约的当事方是否希望改变至上条款的意图。然而,在后来的美国法律实践中,特别是美国联邦下级法院的司法实践中,试图探明的不再是条约缔约方的共同意图,而是美国的单边意图,即作为条约谈判者的美国行政机构或主管机构的意图,或美国总统在将条约提交参议院征求同意时所表达的意图,以及参议院在建议和同意中所表达的意图。同时,在美国法院探明相关意图时,不再着重于条约条文本身,而是转而依赖于谈判历史中的陈述,以及在建议和同意过程中美国行政机构和立法机构所做出的陈述。最后,部分美国法院不是考察改变至上条款的意图,而是反过来考察“条约在法院能够实施”的意图,而且,在缺乏这样的意图的证据的情况下,认定相关条约不是自动执行的,因此不能被美国法院实施。[53]具体来说:
第一,关于“谁的意图”的问题。按照“福斯特案”和“佩尔奇曼案”中的方法,应依据条约条文探询缔约方的共同意图,而不是美国的单边意图。但是,在后来的法律实践中,特别是美国联邦下级法院的司法实践中,所探明的意图不再是条约当事方的意图,而是美国的单边意图,特别是总统在批准条约时的意图,或者参议院在咨询或同意时的意图,或甚至是一个级别较低的行政部门的意图。而且,美国联邦下级法院将总统和参议院的意图不是作为证明缔约方的意图的证据,而是作为决定自动执行问题的一个结论性的依据。对此,《美国对外关系法重述(第三次)》做了如下表述:
“在没有具体的协议的情况下,通常是由美国来决定它将如何履行其国际义务。因此,美国的意图确定一项协定是否在美国自动执行或是否应该等待立法机构或适当的行政行为的执行。如果国际协定没有具体规定其自动执行的性质,而美国的意图又不清楚,应该考虑美国总统在缔结协定或在将条约提交参议院同意或提交国会批准时所做出的声明,以及参议院或国会在处理该协定时所表达的意见。”[54]
值得注意的是,近20年来,美国在批准相关人权条约(例如《公民权利与政治权利国际公约》)时往往附加声明,宣称相关人权条约的实质性条款是非自动执行的。通过这种单边声明,美国行政和立法机构表达了否定相关人权条约在国内的自动执行效力的意图。那么,如何看待这样的“非自动执行声明”的效力呢?
诚然,就国际法来说,在条约本身对缔约国如何履行其义务未作明确规定时,应由缔约国来决定其将如何履行其国际义务。这意味着,由“美国法律”来决定条约是否无需事前的立法转化实施就能在其国内法院实施。对此,有人主张,美国立法机构和行政机构通过的单边声明正是相关的“美国法律”,因此,应由这些单边声明来决定美国对条约是否自动执行的立场。但是,也有学者主张,在决定条约是否自动执行的问题上,最为相关的“美国法律”应该是美国宪法本身,特别是美国宪法中的至上条款的规定。按照“福斯特案”的解释,除非条约缔约方做出相反的规定,否则按照至上条款,美国法院应当象实施宪法和联邦制定法那样实施条约。[55]那么,美国的立法机构和行政机构在未经条约缔约对方的同意的情况下,单边地宣告条约条款在美国不能司法实施的做法是否与至上条款相冲突?显然,不能简单地声称“是由美国来确定如何履行其国际义务”就解答了这个问题。