由于我国是一个多民族国家，各地区的经济文化发展差异较大，为了缩小各地区之间的文化差异，国家对教育、文化、特殊人群和特殊地区以及农村的教育和文化发展采取了鼓励政策，这突出地表现在《出版管理条例》第50条的规定：“国家对教科书的出版发行，予以保障。国家扶持少数民族语言文字出版物和盲文出版物的出版发行。国家对在少数民族地区、边疆地区、经济不发达地区和在农村发行出版物，实行优惠政策。”这对《著作权法》所规定的作者的发行权来说是一个行政法规层面的限制，同时也为作者发行权的行使划定了一个权利边界。
五、版权制度政策蕴含的启示
就版权制度中存在政策蕴含的原因而言，笔者认为，没有政治权利赖以发挥作用的空间，私权就会成为一种停留在法律条文中的空想。因为私人之间单纯通过市场竞争并不能将非竞争性知识产品的供应问题解决好，而公共物品供应不足将会引发社会新一轮创新的动力不足问题。正如有学者所言：“所有的知识产权法律都是其所处社会和经济政治环境的产物，尽管这一点不是一直在各种历史统计中被强调。”[26]历史显示，从距今200多年的美国宪法知识产权条款到今天最不发达国家的知识产权立法，政策目标都无一例外地起着奠定立法基调的作用。
版权制度中丰富而深刻的政策蕴含并不总是为人所重视，相反，“有一度在许多法学院对政策这个概念嗤之以鼻是时髦”。[27]造成这种现象的原因无疑是多样的。笔者认为，正是最容易为我们所忽视的政策性因素，而非立法文本中关于权利人所享有的具体权利的规定决定了版权的属性，但这并不意味着政策工具属性是版权制度的唯一属性，因为政策工具仅仅是从外部限定的角度阐释了版权的权利属性。
从《安娜法令》到《欧盟数据库指令》，从《伯尔尼公约》到TRIPS协议，每一个文本背后都有一个或数个庞大的利益集团，它们推动着国家经济政策和产业政策的形成和制定，并通过法律将它们的竞争利益上升到国家利益层面，促成立法的形成。不惟版权法律制度领域如此，这一结论同样可以在其他领域得到印证。可以说，利益集团对政治生活影响的日益加深是现代政治发展的一个重要特点。一项政策否能够得到有效的支持，在很大程度上取决于它对于不同利益集团的损益状况。[28]在现实中，决策者往往更容易受到利益集团的左右，因为政府官员通常寻求当选或连任，而这需要得到利益集团的支持。为此，决策者有时候不得不调整自己的观点和立场去迎合特定利益集团的需要，最终使得政策成为无数社会团体的一个“释放和吸收”的结果，于是判断一项政策优劣的标准也随之发生了改变：一个好政策的标准是政策制定者的同意。的确，在民主为越来越多的人所认同和支持的时候，缺乏一定公众支持的政策，在执行中将面临许多阻力和困难。[29]这也是为什么在国内版权法中既规定了对利益集团的权利保护，同时又规定了版权限制的重要原因。这一分析模式也可以用来解释为什么国际版权公约中既规定了对发达国家利益集团的权利保护，同时也规定了成员方有权为了实现公共目标对权利进行限制。国家作为产业利益的代表者，将这些利益诉求转化为法律，规定了利益集团的权利及其法律救济途径。但由于国家同时还是公共利益的代言人与维护者，所以我们在版权法律文本中看到的不仅仅是关于版权权利人的权利内容的具体规定，同时还包含了关于权利限制的规定。这与其说是规制权利的正当行使，还不如说是版权制度所具有的政策工具属性使然。因为权利人的单向度的私权仅仅是解释权利属性的一个方面，而政策工具所具有的弹性与包容性更具有理论和实践的解释力。
由于各国进行政策决策时所面临的社会经济条件不同，所以在对待版权问题时所采取的立场各异，其在不同历史时期对于版权中所涉及到的各方利益所采取的立场存在一定差异，对于其他国家的版权以及权利人采取的态度也有一个逐渐变迁的过程。美国在建国初期对于外国作者和在外国出版的作品版权的不保护态度，与其今天在全球挥舞知识产权大棒维护本国版权，并与其他发达国家一起组建世界贸易组织来订立国际知识产权公约和保护版权的做法，其前后立场的差异远不是知识产权本身具有私权属性这样一句话就能够解释清楚的。英国和美国这两个被看作是通过自由市场和自由贸易政策达到世界经济领先地位的国家，实际上过去在使用保护和补贴以及推进本国工业上，却是强有力政策最敢作敢为的使用者，在某些领域甚至是开拓者。但是当这些国家发展到一定阶段的时候，却使用了知识产权的方式来拉开与发展中国家的经济差距，剑桥大学张夏准教授提出的“发达国家正在踢掉发展中国家试图赶上他们的梯子”的观点，[30]真可谓是一语道破天机。
