尽管各种国际法院在环境问题上可能被赋予更大的权力,例如保护公共空间,但看来还是主要在国际组织(例如联合国大会、联合国环境规划署、联合国经社理事会)或者在区域性国家集团的要求下来进行。进一步发展的主要考虑应该是适当解决现有国际机构的各种不足,而不是引人司法机制和司法过程的激进创新。
八、国际环境责任:国家责任与私法责任
国际环境责任指一国管辖或控制下的活动(活动主体可以是国家,也可以是私人)给他国或国家管辖外领域造成了环境损害所应负的责任。过去国际法在处理环境问题和环境争端时,主要依赖国际政治、外交形式,适用国家责任机制,这样往往靠谈判解决问题,而无法律规则可循。国际环境责任近年来呈现出由国家责任向私法责任转变的趋势。国际法委员会2003年以来的题为“关于国际法不加禁止的行为造成的损害的责任问题”的报告,系统深刻地阐述了这个主题。
从实践看,造成国际环境损害的往往是私人企业、船只的活动,1970年以来只有前苏联的“宇宙954号卫星溅落加拿大境内一案”,追究的是国家责任,其余皆为私法责任。从有关公约看,船舶造成油污损害民事责任,核设施民事责任等国际条约早已将其规定为民事责任。国际环境责任私法化意味着经国内法院,通过诉讼解决纠纷,确定责任,进行赔偿,而不是由两个当事国通过外交手段解决问题。在法院选择,诉讼资格,举证责任,赔偿标准等一系列问题上,均按照国内法或有关国际公约(例如船舶油污民事责任公约)的规定进行,这是国际私法的方法。[7]
九、国际环境法对现有国际法体制的触动、挑战与对转型的呼唤
现有的国际环境法体制在控制全球气候变化等重大问题上为什么困难重重,常常陷于困境而无力打破僵局?这实际上触及到现有的国际法体制存在的问题,包括国际环境治理是否需要新的理念,是否需要进行体制创新和机构改革等问题。现在的国际环境管理体制的实质是国际合作,这正是其遭遇困境的深层次原因,同时也暴露出现行体制的弱点和对解决当代环境问题的不适应性,提出了对体制的挑战和对改革的呼唤和要求。
现在的国际环境管理体制以条约为主体构成,例如在处理全球性环境问题方面,有《气候变化框架公约》及其《京都议定书》,有《生物多样性公约》及其《生物安全议定书》等。对这两组重要条约,美国都没有全部参加。也就是说,美国置身于体制之外。美国是世界上温室气体排放第一大国,排放量占全世界排放总量的四分之一以上。美国不进人体制,不受约束,全球气候变化怎么会被有效地控制?美国又是对生物多样性保护起关键作用的国家,是最大的生物资源和基因资源利用国,只是因为《生物多样性公约》及其《安全议定书》在知识产权保护和转基因产品等问题上的规定不符合美国的利益和心意,就没有参加。这固然是美国决策者的自私自利和单边主义政策所致,同时也显露出国际环境法体制建立和立法过程的致命弱点。
国际法以国家的同意为基础,以条约为主要形式,条约就是协定,相当于合同,由当事人自愿合意达成,当事人之间是平等、互利、互惠的关系。美国不加人条约,该条约一这部分国际法对它来说就不是国际法,根本没有拘束力。现行国际法的存在和运作的基础是各国的合作,遵循的是“契约自由”原则。