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论西北航道争端之困境与出路

  

  (二)加拿大权利主张之依据


  

  加拿大坚持西北航道不是国际海峡,主要是基于历史性水域(historic water)的法理。[3]至少从1973年开始,加拿大宣称所有加拿大北极群岛水域为历史性内水。虽然历史性内水并未在立法中明确规定,但是其对内水的定义足以涵盖历史性水域。[4]所谓历史性水域,指历史性海湾、基于海岸地理特殊条件的历史性水域和基于历史利益而将公海私有化的历史性水域。[5]因此,如果加拿大能够证明西北航道属于历史性水域,则不适用通常关于海岸相向或相邻国家间领海界线的划定。从国际法层面而言,历史性水域的法理来自1910年“北大西洋渔业仲裁案”,并于1951年在“英挪渔业案”判决中得到强化,成为普遍接受的法则。[6]


  

  一般认为,构成历史性水域需符合如下要素:沿岸国必须公开地主张该水体在其主权管辖范围内,并行使主权;沿岸国必须长期有效地行使主权;行使主权必须是和平及持续的,并获得外国的知悉与默认。[7]按照国际法原理,主张历史性权利的国家对此负有举证责任。就历史而言,在1903年之前,加拿大政府并没有在北极领地(Arctic territories)行使有效管辖,不同国籍的人在此未受限制地捕鲸、打猎、贸易和采矿。1903年,加拿大政府探险活动(The Neptune Expedition)构成宣示北极东部主权的第一步。1906年,加拿大政府正式宣称哈德逊湾( Hudson Bay)为其领海。此后,加拿大便在北极群岛水域展开探险和巡逻。在1945年前,加拿大政府曾多次派皇家骑警对西北航道水域进行巡逻。这些都是加拿大支持其主张的有力事实证据。1970年,加拿大制定《北极水域污染防治法》,其选择以环保名义加强主权的策略,比之直接宣布主权更能缓解同美国的敌对情绪。凭借国际社会日益增强的生态环保意识,加拿大这一单边行动导致《联合国海洋法公约》第234条即“北极例外原则”的确立。如评论者所言,《北极水域污染防治法》不是完全的主权主张,加拿大通过主张管辖权是降低其主权要求,但国际社会的最终接受也将有助于巩固加拿大在北极群岛的权威。然而,美国根据《联合国海洋法公约》第37条规定认为,加拿大北极群岛间的西北航道是历史形成的国际水道,不能因为加拿大宣称对北极拥有主权而改变它的国际地位。欧盟、日本等国家赞成将西北航道认定为国际水道,要求无害通过权(right of innocent passage)


  

  (三)利益相关国家之态度


  

  加拿大的历史性权利主张也有其欠缺之处。首先,其主张一直遭到美国等利益相关国家的反对。西北航道是美国将阿拉斯加的石油运至东部市场的快捷方式,冷战时期还是美国核潜艇往返北冰洋的重要通道,美国拒绝承认西北航道是加拿大内水,坚持认为西北航道是一条国际航道,其他国家的船舶拥有通过该水道的权利。加拿大试图将西北航道的利益占为己有,但这无法改变国际社会对该区域主权归属的认识。美国还认为《北极水域污染防治法》不符合国际法。其次,加拿大未能及时迫使其他国家船只在通过西北航道时向其事先提出请求。例如,在20世纪60年代,美国石油公司派遣“曼哈顿”号穿越西北航道时,美国拒绝加拿大所谓事先提出申请的要求,因为这意味着对加拿大主权的承认。在“极地海”事件中,加拿大根据《联合国海洋法公约》第234条要求美国船只穿行西北航道必须征得其同意,但是美国认为该规定是提出环保要求,而根据《联合国海洋法公约》第236条“主权豁免条款”,国家拥有的或者经营的船只不在限制之列。虽然《联合国海洋法公约》第234条为加拿大这条环境保护法律扫清道路,但是美国并非公约的成员国,作为第三国不会受加拿大规则的规制。[8]最后,从1973年起,加拿大才开始提出历史性权利主张。尽管加拿大环保主义者认为对西北航道拥有主权有利于生态保护,却矛盾地反对在各国在该地区进行多边治理。总之,加拿大希望在该水域行使主权并使其被承认为加拿大内水,但从未真正决定应该怎么做,或者找不到让国际社会支持的确切理由。从现阶段看,加拿大否定西北航道为国际海峡的立场很清楚,美国等利益相关国家不会轻易承认加拿大政府的权利主张,这样的状况将一直持续下去。面对这样的现实困境,人们必须从国际法角度明确,如何判断用于国际航行的水道?西北航道的法律地位究竟如何?如果在不远的将来,西北航道能够用于国际航行,其法律地位又该如何界定?



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