在具体的制度设计上,应该考虑把以下几种犯罪都纳入检察机关的侦查范围。一是职务侵占、挪用资金和商业贿赂等类型的案件,这类案件根据我国现有法律,属于公安机关管辖范围,但其同时具有明显的职务犯罪的内在属性和特征。二是世界上很多国家将向外国官员、国际组织官员行贿也纳入职务犯罪侦查管辖的范围,我国也应考虑借鉴这一做法[13]。三是刑法分则中规定的妨害司法类罪划归检察机关管辖。四是直接以司法人员或行政执法人员为犯罪对象的人身伤害及侵犯其他人身权利与民主权利的犯罪案件。五是职业律师利用职务之便实施的犯罪案件。六是鉴于国有企业工作人员失职渎职行为给国家造成巨额经济损失目前不能得到有效查处,建议将渎职罪的犯罪主体扩大至国家工作人员。
需要注意的是,职务犯罪侦查权的管辖范围不是绝对僵化和静止的,实践中各种犯罪行为的发生也往往是交织在一起的。因此,应赋予检察机关机动侦查权,也即检察机关在侦查职务犯罪过程中,对该案件相关的其他刑事案件,可以不受罪名的限定而合并立案侦查。机动侦查权具有便宜性和灵活性的特点,检察机关可以随着政治经济形势发展的变化调整执法的方向和力度。我国现行的《刑事诉讼法》保留了检察机关一定的机动侦查权[14],只是现行法律规定的检察机关行使机动侦查权的范围较窄,只有国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件才可以适用;同时程序较严格,只有省级以上人民检察院才有权审批决定是否适用。应考虑扩大机动侦查权的范围并简化其程序,使机动侦查权更好地发挥作用。
二、职务犯罪侦查机构的优化配置
目前我国职务犯罪侦查权的运行包含案件受理、初查、立案、实施侦查和侦查终结等环节,由检察机关不同的内设部门来分别行使这些权力。对于人民检察院侦查的贪污贿赂、渎职犯罪案件,举报中心受理案件的线索并负责管理工作,反贪污贿赂侦查部门和法纪检察部门进行案件的具体侦查。在侦查工作上,目前检察机关内部的多个部门都可以行使一定的职务犯罪侦查权,具体包括反贪污贿赂局、反渎职侵权局、监所检察部门、民行检察部门、技术部门和职务犯罪预防中心等。
职务犯罪侦查权配置现状导致侦查权严重分化,形成小而全的侦查权配置格局,这种格局易造成资源浪费和效率低下,存在很多弊端,其表现如下:一是各自为政,不适应职务犯罪侦查的需要。职务犯罪的新情况、新发展表明,贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪之间并不是泾渭分明的,而往往交织在一起,难以分割[15],在现有的侦查权配置模式下,这两种罪行由检察机关内部不同的部门负责侦查,这就人为割裂了彼此的联系,难以做到信息的即时共享,不利于职务犯罪案件的侦破。二是易产生检察机关内部对同一职务犯罪案件在管辖上的争夺或推诿。三是造成案件线索资源的严重流失。实践表明,“侦出多门”严重浪费侦查资源,并严重影响检察机关的侦查权威[16]。而反观其他国家,职务犯罪侦查权的行使已形成了集中化趋势。以我国的近邻新加坡为例,其《防止贿赂法》将职务犯罪的侦查权赋予了专门成立的贿赂调查局,而该局又下设三个内部机构,即行政部、调查部、电脑咨询支援部,在具体运转过程中各负其责。其中调查部专司职务犯罪的侦查工作,享有以下权限:[1]逮捕权。可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌犯本法的人员以及被控告或存在合理怀疑的人员。[2]调查权。[3]特别调查权。即不考虑法律规定,可以调查任何银行账目、股份账目、购物账目、消费账目等,或者任何银行的保险柜、账目、文件或商品。[4]检查扣押权。[5]授权调查财务账册权。这是当在政府部门或公共机构供职的人员犯罪时,从与其本人、妻女有关任何财产中发现证据的一种重要方式[17]。相比之下,我国目前职务犯罪的侦查权配置亟待重新整合、优化配置,以改变“侦出多门”、“一盘散沙”的相互掣肘局面。
为了改变这种情况,应设立统一的反贪侦查机构,将反贪污贿赂、渎职侵权和预防职务犯罪机构等合并成一个统一行使侦查权的机构。相应的,监所、民行检察机关等其他部门的职务犯罪侦查权应被取消。这种设置的优越性表现在以下几个方面。首先,统一的职务犯罪侦查机构可以适应职务犯罪出现的新问题、新情况。一些地区已经进行了这方面的实践,比如深圳、重庆等地就对职务犯罪的侦查机构进行了合并和调整,将原来的贪污和渎侦部门合并,成立统一的反贪污贿赂局,这些改革取得了良好的效果,为统一的职务犯罪侦查机构的运行提供了鲜活的例子。其次,统一的职务犯罪侦查机构可以节省成本,提高侦查效率。统一的职务犯罪侦查机构,可以整合侦查资源,做到在经费、编制和装备上统一安排,避免资源浪费和重复建设。再次,统一的职务犯罪侦查机构还可以实现信息共享,发现更多的案件线索并拓展案源。贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪是两种不同的罪行,有各自的犯罪构成要件,但具体的犯罪行为则不一定是泾渭分明的,往往是几种犯罪行为交织在一起,在两个部门分设的情况下,各部门各自为政,容易造成案件线索的流失。统一的职务犯罪侦查机构则打破了这种人为的壁垒,不受受案范围的局限。这种设置能够迅速传递案件信息并充分利用案件线索,最终实现犯罪信息的共享。