从世界范围内公民权的发展规律来看，无外乎两种情况。一种情况是政府将公民权的普遍化作为一种社会整合的策略而主动推行，如德国早期对工人的保障就是将工人这个相对弱势的群体主动纳入权利平等范围内来避免大规模阶级冲突的策略选择。另一种情况就是政府在公民的强烈要求和争取下不得不将某些权利普遍化，在这种情况下，公民对权利要求的提出主要有三种方式：第一，阶级斗争甚至暴力革命。第二，被排除在某些权利之外的群体组织起来，运用社会运动的方式向社会和政府表达权利要求。第三，公共领域中的交谈与讨论、争论。有鉴于此，知情与参与已经成为公民权和公共权利之间互动的基础，而政府对弱势群体的保护重点也应当转移到权利的保障。在现实当中，尽管“从群众来，到群众中去”长期以来是我国政府开展工作的重要法宝之一，但是，在建国后较长时期内，这个法宝的使用与计划经济时代相适应，越来越多地偏重于自上而下的途径。改革开放后，政府获取公众支持来开展工作的方式也面临着全球化时代透明化和公众知情参与的双重挑战。20世纪90年代以来，地方政府不断创造和建构各种公民参与的途径。尽管这些地方政府创新的直接目的是更好地实现政府意图，但其不容忽视的副产品却是公民权利意识和权利能力的提升，因此，这方面的地方政府创新是一种典型的赋权型创新，其效果如同改革开放一样，是不可逆的。需要注意的是，在这些地方政府创新中，相较于“有身份”的社会成员处于相对弱势的普通社会公众的权利得到切实实现，从长远看，对于促进公民的政治权利平等无疑具有重要意义。如贵州省贵阳市人大常委会推行市民旁听制度，安徽省芜湖市政府建立“市民心声”网站等。这些地方政府在创新探索中抓住了公民权从要求到权利的转变，既增进了公民权的内涵，也将弱势群体视为平等的社会成员来交流，为弱势群体的有效保护和全体公民的权利内容增进提供了范例。因此，在既有的地方政府创新复合动力机制中，已经开始出现公民和社会互动的新动力机制。这种新的动力机制将通过各地政府的不断创新，加快制度化进程，进一步打开公民参与途径，增强公民的权利意识和权利能力，探索出弱势群体自助基础上的权利保障路径，促进社会的和谐稳定发展。
【作者简介】
褚松燕，单位为国家行政学院。
【注释】主要是城乡孤寡老人、孤儿、极端贫困人口、残疾人和灾民等。
在我国，弱势群体至少包括五大类人群：第一，“三无”人群，即“无劳动能力、无经济来源、无法定赡养（扶养、抚养）人”的孤寡老人、孤儿和残疾人；第二，城乡贫困人口；第三，城市中的失业人员；第四，进城务工的农民；第五，低收入的退休人员。其中，第一类人群可以称之为绝对弱势群体，其他四类基本上都属于相对弱势群体，即他们的弱势地位主要是社会分化与国家的发展战略选择共同作用的结果，是改革开放的副产品。
叶兴庆、张顺喜：“中国城乡最低生活保障制度的演变过程和现状”，载《中国国际扶贫中心中国开发式扶贫的实践与探索论文》,2007年。
中国新闻网：《厦门市最低生活保障办法》出台，http://www.china.com.cn/policy/ txt/2004-06/03/content_5578552. htm。
湖州户籍制度改革和下文中的长兴教育券制度的做法以及本文中提到的其他地方政府创新如无特别说明，均来自中国政府创新网地方政府创新数据库，http://www.chinainnova tions.org/。
